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政府效能建设研究报告


中国行政管理学会课题组

    提升政府效能,是我国行政管理体制改革的一项重要任务。效能包含经济性、效率性、效果性及公平性等多维架构。政府效能建设是将绩效改进和能力建设提升到同等重要的层次,是一项以全面提高政府绩效为目标,以加强思想、作风、制度、业务、廉政、能力等为内容的综合性能力建设和绩效改进活动。

    一、党和国家历代领导集体高度重视政府效能建设

    在党和国家领导人中,最早提出要重视效能建设的是毛泽东同志。1940年前后,在陕甘宁边区的领导机关内出现了严重的人浮于事的现象,大大增加了人民的负担。当著名民主人士李鼎铭先生在1941年11月提出“精兵简政”的建议后, 中共中央于同年12月发出“精兵简政”的指示,强调要切实整顿各级组织机构,精简机关,“提高效能”。次年12月,毛泽东同志在陕甘宁边区高级干部会议上发表讲话指出:“在这次精兵简政中,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”精兵简政的成效非常明显:边区直属单位由35个减少到22个,工作人员由469人减少到了279人, 整个边区总共减少了经费、粮食预算人数十万多人,极大地提高了效能。建国之后,毛泽东同志多次强调精兵简政,提升效能。他说:“权力是人民给的,我们的责任,是向人民负责”,“我们的政府,必须是能够真正代表民意的政府。”在实际工作中,毛泽东同志提倡节约、反对铺张,在整体上营造提高政府效能的良好风气。

    邓小平同志同样将效能原则提升为政府机关及军队建设中的主要原则。他在1980年中央军委常委扩大会议上的讲话中指出:“现在提出‘消肿’,主要是要解决机构重叠、臃肿,以及由此带来的各级指挥不灵等问题,……要提高效率,不‘消肿’不行……”,提出建立精干、合理、高效能的体制。邓小平同志提出,应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”,理顺党政关系,合理地分配中央与地方行政组织职权。邓小平同志一方面强调“中央要有权威”,另一方面主张让地方有更多的自主权,充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人的积极性。邓小平同志要求建立严格的工作责任制度和科学的干部人事管理制度,废除了实际上存在的领导干部职务终身制,建立老干部离退休制度,实现了干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化,并进一步健全了干部的招考、任免、考核等各项制度。

    江泽民同志将党的执政能力和政府效能建设提升到关系社会主义事业兴衰成败、关系中华民族命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的高度,提出我们党要切实履行好发展这个执政兴国的第一要务,必须适应新形势新任务的要求不断增强执政本领。江泽民同志指出,我们的各项工作能否做好,我们能否在激烈的国际竞争中始终掌握主动,我们的事业最终能否成功,很大程度上取决于我们党的领导水平和执政能力。他明确提出了加强党的执政能力建设的重要思想和战略任务,要求各级党委和领导干部在实践中掌握新知识、积累新经验,不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。他主张走有中国特色的“精兵”之路,机构改革必须根据精简、统一、效能的原则进行,以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平。

    胡锦涛同志认为转变政府职能、提升政府效能建设是深入贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。他在主持中共中央政治局第四次集体学习的讲话中指出:“要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。并在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式的讲话中进一步强调:“要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念,着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,始终保持党同人民群众的血肉联系”。对政府效能建设提出了更高的要求。

    二、当前推进政府效能建设的必要性、紧迫性

    当前政府部门行政事务日趋复杂、各种社会矛盾日渐凸显,如何有效回应社会公众需求,改进政府机关的服务质量和办事效率,提升人民群众对政府机关的满意度与公信力,成为当前政府部门面临的重要问题。

    推进政府效能建设是实现政府创新、优化行政环境的内在要求。行政环境是社会发展的催化剂与竞争力。积极的政府创新形式及优化的行政环境作为一种高潜质的发展资源,已经成为当前优势凸显与竞争实力的重要体现。实践证明,哪个地方政府创新及行政环境优化,各种资金、技术、人才等资源就向哪里流动,那里的社会经济发展速度与质量就快。当前的社会发展是在高效率、高质量、高速度的过程中进行,必须要有高效务实的行政机构及优质的政府效能作为保障,才能在激烈的社会发展竞争中赢得主动。

    推进政府效能建设是规范行政权力、强化队伍建设的重要举措。行政权力具有管理领域广、自由裁量权行使尺度大、以国家强制力保证行使等特点,如果不对行政权力进行全面的公开和有效的监督,极易导致“行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化”现象的出现。当前,各级政府在行政制度建设等方面的积极探索虽然取得了一定成效,但相于经济社会领域改革而言,行政权力运行不够规范,队伍建设方面有待进一步提升。为此,通过建立一套完善、严密的科学管理制度,强化队伍建设,有效规范约束机关干部的行为,拒绝“暗箱操作”,强化行政、社会和专门机构的监督,可以从源头上有效防止行政职权的滥用,减少对经济活动的不必要干预,为不断完善社会主义市场经济体制提供重要保证。

    推进政府效能建设是改进工作作风、提高制度执行力的有效载体。当前,转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生。(国务院. 国务院关于加强法治政府建设的意见[N]. 人民日报. 2010.11.09)这些问题的解决需要政府在经济、税收、社会保障、福利制度等方面做出努力,提高制度的执行力十分重要。为此,推进政府效能建设,使经济飞速增长所带来的好处与便利更均衡地分配给社会的各个阶层,更多地分配到卫生、教育、医疗等公共领域,成为持续改进改进工作作风、提高执行力、实现和谐善治的重要保障。

    三、近年来我国政府效能建设取得的进展和积累的经验

    针对一些机关存在的“门难进、话难听、脸难看、事难办”和行政不作为、慢作为、乱作为等现象,各地将推进政府效能建设作为政府管理创新的重要举措,积极探索,取得了一定的成效。

    1994年,福建省率先在福安市开展行政效能监察试点的基础上,在全省范围内全面推行政府效能监察工作。随着行政效能监察工作的全面展开,纪检监察机关开始不断提升效能监察的层次和质量。1999年,漳州市为了营造一个宽松、规范、高效的投资环境,从公示制为入手,将行政效能监察拓展为政府效能建设,取得了较好的成效。2000年,福建省充分吸取漳州市政府效能建设的经验做法,在全国率先成立了政府效能办,设立效能监督电话,开展政府效能建设活动,借以改变政府工作作风、提高政府行政效率。通过这一重要举措,福建省各级政府效能得到充分激活,工作作风显著改变,群众对政府及工作人员的信任明显增强。之后,重庆、广东、山东、江苏、宁夏、陕西、北京等省、自治区、直辖市先后开展了多种形式的政府效能建设。至2010年底,这项活动向全国纵深方向推进,各级政府及部门积极开展以服务为宗旨、以群众满意为目标的政府效能建设,通过完善相关制度法规与重塑业务流程,推进以深化专业经济管理部门的改革为重点,优化政府组织结构、增强活力、提高效率的制度改革,致力建立结构合理、高效廉洁、运转协调、行为规范的行政管理体制。经过十多年的实践,提高效能逐渐成为各级政府各部门行政管理的内在要求,形成了“党委统一领导,政府组织实施,纪检监察和效能建设机构组织协调,部门各负其责,群众积极参与”的工作格局,从根本上解决了政府效能存在的突出问题,有力地推动了法治政府、服务政府、责任政府、效能政府建设。

    各地政府效能建设紧紧围绕行政体制改革目标,按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的总体要求,不断规范完善,不断探索创新,不断深化发展,形成了一些政府效能建设的经验做法。

    (一)领导高度重视,健全组织机构

    各地领导重视,把政府效能建设作为事关改革、发展和稳定的大事来抓。大都成立了由所在层级主要领导组成的政府效能领导小组,明确各级政府及其部门主要领导为政府效能建设的第一责任人,明确指导思想,加强组织领导,确保政府效能建设的有效运作。在此基础上,各地相继建立了诸如政府效能领导小组办公室、行政效能投诉中心、效能监察举报中心等常设机构,作为政府效能建设的工作机构,建立起相应的工作规范,推行政府效能的议事制度,强化政府效能建设过程中必需的责任落实及协调机制。

    (二)注重制度体系,规范行政行为

    很多地方将制度建设和机制创新作为政府效能建设的基础工作。在推进政府效能建设的制度体系中,注意突出重点、统筹规划,从上至下,采取先易后难、分级分类的实施步骤,积极推进诸如岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制、首问责任制、绩效考评制、失职追究制和窗口部门的一次性告知等制度,将政府的管理活动、服务范畴、行政目标等纳入科学的管理体系之中,逐步实现公共服务社会化、网络化及政务公开,增加工作透明度,以岗位责任制明晰职责权限范围,以服务承诺制强化政府信用理念,以限时办结制催生时间管理方案,以否定报备制限定否定性行政裁量的过渡使用,以首问责任制体现政府机关的责任内涵,以一次性告知制促进政务公开的完善,以失职追究制强化权责对应的价值取向,以绩效评估制促进行政效率的提升。与此同时,各地加强了对制度执行情况的监督检查,严肃查处违反制度的行为,促进制度落实到位。这些制度体系的确立,规范了政府行为,极大推动了政府效能实践的发展,提升了我国政府的行政能力,对我国经济社会发展产生了巨大的推动作用。

    (三)完善权力运行,优化行政服务

    针对政府面对具体现实问题时常出现的责任不明、职责不清、程序不顺等问题,各地在政府效能建设过程中,将完善权力运行、优化行政服务作为突破口。一方面,注重行政审批制度改革,大幅度地减少行政审批事项。积极探索行政审批“流程再造”,采用精简、合并等方法,优化审批流程,提高政府效能。截至目前,各地基本上完成审批权限内的行政审批事项改革工作,政府运行机制更加合理和完善;另一方面,各地相继以行政服务中心为载体,建立高效服务平台。形成了“一个窗口对外、一站式服务、一条龙办理”的运行机制,先后涌现出“政府服务工作进社区”以及政府机关“一条龙”服务等典型,为企业和群众提供高效便捷的服务。

    (四)推行阳光行政,强化责任追究

    针对各个政府部门时常出现责任不明、职责不清、程序不顺的现象,各地通常将推行阳光行政、强化责任追究作为政府效能建设的重要保障,确认各个部门在其中的责任,剔除罪不责众的思维定势,避免出现政府效能“看起来人人有责任、其实谁都没有责任”的现象。一方面,各地相继强化了各种形式的政务公开机制,确定了权力运行的边界,采取制定政府公开条例、建立政府信息公开专栏等方面的措施,实现各级政府之间的无缝对接。在此基础上,强化了电子政务建设,充分利用政府网站这一平台,相继开发网上公开、网上办事、网上服务和网上监察等功能,极大地压缩政府审批时限,提升行政效率;另一方面,各地为了提升政府执行力,都非常重视对政府效能建设方面的责任追究,对不认真履行职责、效能低下的行政人员,相继制定了相应的惩戒措施和程序,开展效能督查,建立起效能督查机制,采取效能告诫及诫勉教育等多种形式的惩戒,增强督查实效,强化效能问责。有的地方注重整合督查资源和力量,形成上下联动的效能督查工作网络;有的地方建立了重要案件线索的移送制度,对隐藏在不勤问题后面的不廉线索及时移送执法执纪部门;有的地方实施了社会监督机制,采取聘请政府效能建设监督员等形式,拓宽监督渠道,形成信息采集网络并通报情况。

    (五)实施绩效管理,完善奖惩体系

    当前各地的政府效能建设,都非常重视政府绩效评估,并与奖惩制度结合起来,制定出相应的绩效考核及奖惩办法,将政府效能内容作为公务员考评的重要内容。经过十多年的政府效能建设实践,各地相继涌现出不同特色的政府绩效管理模式。一方面,依据不同的政府层级及职责,科学设置评估指标,引导政府坚持科学发展观的价值取向,督促具体工作人员切实落实政府职责职能,采取指标考核、公众评议、察访核验等多种形式的评估方法,对具体政府部门的绩效进行科学的评估;另一方面,强化政府绩效评估结果与奖惩体系之间的联系,强化绩效评估结果的应用。各地对绩效评估结果都进行了各种形式的通报及反馈,充分发挥现有行政资源优势,建立协调联动、各负其责的工作机制,促进政府效能建设的整改及绩效的提升。

    四、对进一步加强政府效能建设的建议

    政府效能建设的目的是运用各种科学管理的手段、制度和载体,调动工作人员的积极性、主动性和创造性,不断提高工作人员的办事效率和工作能力,提高政府执行力,更好地为人民服务。因此,政府效能建设不可能简单依靠运动式的集中活动取胜,要有效地发挥效能建设的作用,核心和关键在于构建起职责明确,奖惩分明,科学合理,便于操作的激励制约长效工作机制,坚持标本兼治、综合治理,一步一个脚印,积小胜为大胜,推动效能建设的不断深入。

    (一)以改革创新的精神深化政府效能建设。按照科学发展观的要求,树立社会主义核心价值观、正确的权力观和现代行政管理理念,在继承以往政府效能建设经验做法的基础上,以改革创新精神深化政府效能建设。

    创新政绩考评制度。转变传统的政绩考评观念,按照精准化、具体化、数字化的原则,互动、科学地制定考评指标,分层量化权重分值,做到看数字又不唯数字,既有“规定动作”又有“自选动作”,在“考什么”上求突破。进一步健全考评程序,变单一考为综合考,变刚性考为灵活考,在“怎样考”上求突破。进一步用好考评结果,按照“规则在先”的原则,转变考评方式、组织形式、考评方法、考评取向,变封闭考为开放考,变临时考为专业考,制定考评结果运用的刚性规则,将绩效考评结果有效地运用于干部选拔任用、升降去留、教育培训、监督管理的全过程,在“怎么用”上求突破,提高政府效能,推进工作落实。

    创新业务流程管理制度。在反思传统政府业务流程弊端的基础上,逐步改变以计划控制职能为基础的任务分工型流程设计,强调组织结构的网状化和人力资源使用的共通性,打破政府职能分工与机构层级的界限,实现单向性、分散性、排列式、文件式的工作方式向多维性、集成性、并联式、交互式、电子化工作方式的转变,强调以解决问题为目标、依据现实问题的诊断结果而选定不同的应对措施的服务流程模式。在了解公众需求的基础上,从成本、质量、服务和速度等方面改善工作业绩,建立协调的行政运作体系,实现政府业务流程优化,以提升公众对公共服务品质的满意度。

    创新全程全员控制的动态问责机制。在强化重大事故事后问责和对主要干部进行问责的基础上,强化问责导向,建立全程全员控制的动态问责机制。重点关注民众关心的热点问题,针对政府效能建设中存在的“得过且过”、“有令不行、有禁不止”、“不作为、慢作为、乱作为”等“庸、懒、散”问题和行政作风,逐步建立起全程全员控制的动态问责机制,从源头上破解效能建设“中梗阻”难题,以治庸提能、治懒增效、治散聚力,增强行政队伍的责任意识,转变工作作风,形成优胜劣汰、能上庸下的行政氛围。

    创新奖惩激励导向的干部管理制度。在坚持党管干部的原则下,按照民主、公开、竞争、择优的标准创新干部管理制度。进一步建立健全实用、高效的干部管理机制和公开、公平的选拔任用机制,创新充满活力的干部配置机制和科学、合理的激励机制,营造成就干部的发展空间,创造人尽其能的工作环境,留住能干事、敢干事、干成事的人才,解决“干好干坏一个样”;识人所长,给足空间,授之以实,用好干部。树立以人为本管理理念,推行分类、合约管理,推进从以“事”为中心到以“人”为中心,从“独断式”、“监督式”管理到“参与式”、“激励式”管理,推进“人人有事做”向“人人兢兢业业做事”到“人人高兴地做事”转变,发挥每个干部的主观能动性,实现管理质的飞跃,推进政府高效运转。

    (二)以制度完善的高度构建政府效能建设的保障体系。我国行政管理体制改革的一条重要经验,就是适应现实发展趋势要求完善相关制度。只有工作理念内化于心、外化于形、固化于制,政府效能建设才能常态化。

    统筹推进政府效能建设的制度保障体系。应以绩效管理为核心,全面推进政府效能建设相关管理制度的建设:建立规范办事制度,解决“自由裁量权行使和办事不规范”问题;建立岗位职责制度,依法确认行政权力,解决“职责不清”和“无责任行政”问题;建立相关材料建档备查制度,跟踪检查各项工作进程,明确限定重大决策和工作部署的质量要求与时限限制,解决行政流程无法实时动态监督和纠偏问题;建立会议审批制度、首问责任制度、限时办结制度、行政过错责任追究制度、服务承诺制度、否决报名制度、AB岗位制度、窗口一次告知制度、特事特办制度、超时默许制度等,用制度保障体系规范行政行为,构筑自上而下的“层级对应负责、层级对应检查”的责任体系,将具体的行政事务分解到每个行政人员身上,具体谁干什么、怎么干、什么要求和标准、谁来评定都有明确的规定,督促行政行为的规范与有效。

    优化整合政府效能建设的组织保障体系。政府机构设置与职能行使的法定化、工作程序的合理化以及人员编制的规范化,是政府效能建设的重要组织保障。当前应该明晰政府职能的范围及权力的行使深度,以精简、统一、协调为原则,加大机构整合力度,合理调整政府层级与幅度,探索职能统一基础上的大部门体制,实现决策权、执行权、监督权的制约与协调,构筑机构设置优化、结构形态扁平的新型组织体制。由于当前中央在政府效能建设方面,尚没有相应的领导主管机构,无法实现组织保障体系的统一部署。因此,各地各部门应依据各自不同的实际情况,充分整合职能相同及职责相近的部门,理顺各个政府机构之间的关系,最大限度地消除职能交叉及空白领域,合理设置内设部门和工作岗位,强化各部门的协调配合机制,逐步消除行政层级过多、行政机构关系复杂、职责分工过细、机构臃肿、政府成本过高等问题,确保政府效能建设的统筹规划及整体推进。

    合理建构政府效能建设的权力运行体系。政府效能建设需要一个规范有序、便民高效、公开透明的权力运行体系,必须综合协调好决策、执行、监督三个环节之间的关系,真正达成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的体系运行目标。具体而言:一是要健全科学民主的行政决策体系,强化行政决策过程中的监督与制约,通过建立决策事项预告制度、公开听证制度及重大事项的社会公示制度等制度,确保影响深远的重大决策事项,能够占有充分的决策信息、经过科学的处理程序、进行深入的论证辩论、融汇多数人的建议智慧,促使政府行为不断完善与科学。二是要强化行政系统的执行体系建设。确保决策目标实现的快速通畅。这需要:建立高度灵敏的指挥协调系统,通过简化执行程序,避免多头管理及过于强调集体意志的一致性,充分发挥行政机构效率;建立明确统一的职能执行体系。通过行政执行领域的权责统一,确立行政执行责任,使相应的行政事务有规可依、有章可循,有法可用,真正达成“以制度管事管人”;形成快速落实的工作作风,通过健全各项规章制度、形成既定的办事流程,促进政府机构的“非人格化”秉性,所有事项以法律、纪律、制度、规章为指向,杜绝“人情风”、“关系网”,确保人民群众切身利益的问题能够得到及时有效解决;建立全方位参与的监督机制。针对当前监督体系分散且很难形成合力的现实,整合人大监督、司法监督、行政机关内控监督、监察机关监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众的监督等各种具体的监督形式,设立核心的组织管理及协调指挥机构,优化整合各种监督行使的优势特性,建立信息共享、职能对接、机构联动、结果共创的格局,实施多元联合督查机制。

    (三)因地制宜,以局部试点的策略推进政府效能建设。高效能的政府必然以高素质的行政人员为基础,同时也以相关人员拥有服务意识与效能理念为前提。各地各级政府由于人员素质、服务理念及相应的历史传承不一样,推进政府效能建设,必须因地制宜,以局部试点的形式逐步推进。

    逐步构建跨部门跨单位的政府联动协调平台。在原有政府管理体制的基础上,打破传统的部门界限和公共服务功能分割局面,充分整合政府管理资源,简化办事程序,围绕公共服务的过程与结果,实现组织信息资源共享,开设统一对外的服务窗口,提供更加优质高效的信息和服务,实现各部门及职能的协同,构建起跨部门跨单位的政府联动协调平台,逐步形成资源利用更加科学、流动灵活、富有弹性、参与度高的新型行政结构,最大限度方便民众,促进政府机构实现由“职能导向”向“需求导向”的转变,从技术和组织设置层面提高政府效能。

    开展政策制定、执行与监督适度分开的试点工作。为减少权力过于集中、部门利益化和执行力不强等问题,在强化权力监督与权力制衡的基础上,探索政策制定、执行、监督适度分开、相互协调的组织模式和运行机制。由于我国现实条件的限制,目前这一制度尚难以在某一层级政府全部推行,建议选择基础较好的个别地区进行试点,摸索经验。具体思路可以考虑在行政执法、公共服务等领域的执法职能分离,设立专门的执行机构,作为部门的直属机构,如可在工商管理、城市管理、卫生管理等部门试点。

    有序推进以职能整合为导向的机构设置试点。在有条件的地方,针对当前政府职能重叠交叉的现状,逐步整合和归并相同或相近的机构职能,有选择地设立宽职能的部委机构,切实减少部门分工过细、职能交叉、政出多门的顽疾。在此基础上,理顺综合部门与专业管理部门的关系,促使形成各负其责、相互协作的工作氛围,综合部门主要涉及研究制定组织战略、重大政策规划、协调解决经济社会发展中的重大问题及各行业的共性问题;专业管理部门重点关注行业内或产业内存在的重大问题,拟定相关法律法规草案和中长期规划,开展行业执法监督检查,提供行业信息服务等。

    (课题组成员:靳江好、文宏、张定安、谢亚红、李方芳、赫郑飞,主要执笔人:文宏)


 

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