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中国特色服务型政府建设在江苏的实践


江苏省行政管理学会:

内容提要

    建设服务型政府是党的十七大作出的重大决策,是一个带有全局性和战略性的重大任务,是一项重要的、迫切的并且复杂的政治工程。从理论上看,我国政府改革需要科学的理论指导,中国特色服务型政府建设也需要理论依托。从实践上看,建设中国特色服务型政府的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务以及为人民服务的能力和水平。建设服务型政府是一项系统工程。
进入21世纪以来,江苏服务型政府建设速度不断加快。江苏省政府全面正确履行职能,推进经济社会全面发展;创新社会管理,维护人民群众根本利益;规范决策行为,完善政府科学民主决策机制;严格依法行政,着眼于推进法治江苏建设;优化体制结构,推进政府机构改革不断深入;打造阳光政府,行政权力网上公开透明运行;创新公共服务工具,全面落实工作责任制;加强绩效管理,构建政府绩效管理多元化模式。无论是在体制机制,还是在制度建设层面都有所创新,从而有力地推动了江苏政治、经济、文化和社会的全面发展。江苏服务型政府建设取得的成功经验对全国服务型政府的建设具有重要的借鉴作用。同时,也应该看到在服务型政府建设中还存在一些问题亟待解决。
课题组认为,在今后的5——10年内,江苏应围绕“两个率先”的目标,加强顶层设计和系统化设计,加强宏观指导,加强基本问题、热点问题研究;明确江苏省服务型政府建设时间表和路线图,2015年初步建成服务型政府,2020年建成服务型政府;完善社会主义公共行政体制,加快政府职能转变步伐,将政府主要职能尽快转变到公共服务上来;构建公共服务的多元合作机制,合理界定政府、市场、社会在公共服务供给中的边界,建立公共服务多元主体协同的有效机制,从江苏的现实出发,渐进均衡地提供公共服务;营造公共服务法制环境,建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务法律法规,完善公共服务监管机制,强化政府的监管职能,提高公务人员素质。继续完成江苏省“十二五”规划中提出的深化六个方面行政改革,推进六大发展战略,实施“一个计划”、构建“六大体系”,完善服务型政府九项制度建设。



    一、服务型政府研究意义及其研究现状

    (一)服务型政府研究的源起

    自从国家诞生以来,政府在人们的政治生活中始终扮演着十分重要的角色,是人类社会得以发展的必要组织。建立一个优良政府,始终是人类的美好愿望和期待; 探求政府管理模式则成为历代政治学、行政学和公共管理学者关注的基本话题。正如世界银行在1997年世界发展报告《变革世界中的政府》开篇所指出:“在世界各地,政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题”。 20世纪70年代以来,西方各国政府为了适应社会经济的发展和满足公众的要求掀起了“新公共管理运动”。因为“当我们渐近20世纪的尾声之时,世界上没有这样一个地区:那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化民主国家贯穿70年代和80年代的不懈改革努力,说明它们普遍意识到,政府和公共机构确实存在重大问题。” 在对政府进行重新定位时,把企业“顾客至上”的管理思想引入了公共组织,主张行政是服务,公众是顾客,从而开始了对以顾客为导向的政府管理模式的探索。尽管西方学者没有“服务型政府”这样的固定提法,改革的主要内容在各国表征也不尽相同,但其基本价值取向相近,都关注和追求政府的服务职能、服务精神、服务质量和服务效率,无不是以满足人民的需求为中心,以提高服务质量、改善公共机构的形象为主旨,也即把建设服务型政府作为主要目标。

    在建设中国特色社会主义现代化国家的今天,如何把我国政府改造成为具有中国特色的服务型政府,真正实现为人民服务的宗旨,成为我国政府官员和学界学者关注的焦点,也是当今政府着力追求的公共行政价值取向。“为人民服务”,是中国共产党人治国理政的一贯理念。毛泽东同志提出的“全心全意为人民服务”,早已成为共产党人的信条。改革开放的总设计师邓小平同志指出,我们的政府是人民的政府,应以人民高兴不高兴,人民答应不答应,人民满意不满意作为施政的目标。上世纪90年代,“服务型政府”逐步成为我国各级政府领导和学者们频繁提及的一个术语。进入新世纪以来,中国共产党的决策层逐渐明晰了以建设服务型政府为目标的政府改革思路。

    2002年11月8日,党的十六大报告指出政府的主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。2003年,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。2004年2月,国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上正式提出“建设服务型政府”的口号。2005年3月5日,温家宝总理在《政府工作报告》中指出,要“努力建设服务型政府。创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。” 2006年10月,党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,进一步明确要求“建设服务型政府,强化公共服务和社会管理职能”。从此之后,服务型政府被写入执政党的指导性文件中。2007年10月,党的十七大报告对进一步推进改革发展作了总体部署,并明确提出,把“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容。时至今日,我国已经具备了建设服务型政府的时代条件。从经济上看,我国已经完成计划经济体制向市场经济体制的转变,社会主义市场经济体制基本确立。从政治上看,随着我国基层民主的不断发展,人民群众的法律意识和公民意识日益增强,服务型政府建设更应成为民意机构。从社会来看,经济多元、社会开放、全球交流,利益诉求多样,各种社会团体、非政府组织、公益性机构成为经济社会管理的重要参与者。服务型政府建设就是要与其形成合作伙伴关系,从而实现基层社会、整个国家的善治。建设中国特色服务型政府势在必行。

    (二)服务型政府研究意义

    建设服务型政府是党的十七大作出的重大决策,是一个带有全局性和战略性的重大任务,是一项重要的、迫切的并且复杂的政治工程。建设服务型政府是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分。建设服务型政府是由党的执政地位和宗旨所决定的,是在总结改革开放以来我国行政管理体制改革经验的基础上提出来的。它既是建设中国特色社会主义现代化事业的客观需要,也是落实科学发展观的迫切要求和完善社会主义市场经济体制、构建和谐社会的迫切要求。服务型政府的建设需要无数的公共服务实践,也依赖于人们在理论上的研究和解析。研究服务型政府,无论在理论还是实践上都对中国特色服务型政府的建设具有深远的意义。

    从理论上看,我国政府改革需要科学的理论指导,服务型政府建设也需要理论依托。目前我国相当一部分学者已对服务型政府理论做出了比较全面和深入的研究,也提出了一系列卓有成效的建议,但是这些理论成果根基不够深厚、框架不够系统,难以有效地指导行政服务实践。同时,我国的服务型政府理论研究既不能在公共管理等学科的经典著作中找到现成答案,也不能照搬西方的新公共服务理论,只能在马克思主义指导下,结合中国社会经济发展实际情况,对我国政府管理模式进行理论创新,进而指导中国特色服务型政府的建设。

    从实践上看,第一、建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快,人民群众的民主、法治、竞争和参与意识不断增强,对政府的要求也越来越高,传统的行政体制已无法满足人民群众的要求。第二、建设服务型政府有助于新形势下政府自身的转型。科技进步,知识、信息社会的来临,传统的政府管理模式已经无法适应新的形势,公民主体意识日益明确,参与公共事务的积极性增强,管制型政府面临危机。第三,建设服务型政府有助于推动中国特色社会主义民主政治建设。服务型政府不仅能提供优良的制度、公共政策与公共服务,使公民享受社会发展成果,而且能够培育公众的主体意识。公民本位的思想势必推动民主政治建设。第四、建设服务型政府有助于完善社会主义市场经济体制。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和企业市场主体地位的确立,过去那种政府直接管理企业、事无巨细、大包大揽的管理方式已不再适用。政府职能真正向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务转变,势必有利于社会主义市场经济的健康发展。第五、建设服务型政府有助于构建社会主义和谐社会。改革现有的政府管理体制,注重发展社会事业和解决民生问题,使全体人民共享改革发展成果,才能促进社会公平正义,增强社会创造活力,保持社会安定有序,有效推动社会主义和谐社会建设。第六、建设服务型政府有助于提升我国的国家竞争力。当前,经济全球化进程加快,国际经济联系更加密切,竞争更加激烈。政府提高服务质量吸引资金、技术和人才的能力已经成为衡量一个国家竞争力的重要参数。服务型政府能够应对新时期全球竞争的新态势,提升政府自身的管理水平。

    (三)国内外服务型政府研究综述

    对于服务型政府理论,西方学者研究较多,我国学界对其研究在新世纪以来成燎原之势。服务型政府的内涵自提出以来就没有一个明确的界定,国内外学者仁者见仁、智者见智,提出了各自精辟的见解,甚至不乏质疑的声音。根据学界的研究现状,本课题组现将各家见解进行大致梳理,以期对我国目前的服务型政府理论的研究和建设实践有所启示。

    1.国外学界的研究

    从20世纪70年代开始,不论是发达国家还是发展中国家政府都在不同程度上遇到了组织钢化、机构臃肿、过度集权、行政成本过高、公共品供给不足等问题。人们开始反思政府行政模式,以撒切尔为首相的英国保守党政府首先掀起了公共行政改革的浪潮,开始了以注重商业管理技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革;伊布斯等提出“下一步行动方案”,提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提高公共服务的效率。梅杰政府“公民宪章”“为质量而竞争”的政策文件体现了顾客导向和改善服务的特征。克林顿政府开展“重塑政府运动”,其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则,改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。在新公共管理运动中,一条重要的改革就是重新定位政府在社会公共事务管理中的角色,由“管制政府”向“服务政府”转变。在新公共管理改革实践的推动下,新公共管理理论应运而生,公共选择理论和新制度经济学对官僚制和传统管制型政府发难。新公共管理是一种新的公共行政模式,它反思传统的官僚体制,要求政府更具代表性、回应性和责任感。主张吸纳私营部门行之有效的管理方式、方法和技术,在公共部门中引入市场竞争机制,制度创新,重建行政体系;最小限度和尽可能明晰政府的职能目标;从结果出发,实施有效的市场激励和绩效控制;以“顾客至上”为原则;组织再造和组织文化再造。

    当然,新公共管理理论也引起了人们的质疑,不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。例如,沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中对新公共管理所倡导的价值观提出了异议;以美国亚利桑那州立大学的登哈特夫妇为代表的学者在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立了新公共服务理论;在新公共服务理论的思想来源和概念基础中,更具有当代性的理论先驱主要包括:马克思主义的为人民服务思想、人民主权理论、民主行政理论、社区与公民社会理论和新公共行政、新公共管理和新公共服务。它主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。核心主张有:政府的职能是服务,而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品,追求公共利益;在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动;为公民服务,而不是为顾客服务;责任并不是单一的,即公务员不应当仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益;重视人,而不只是重视生产率;公民权和公民服务比企业家精神更重要,超越企业家身份,重视公民身份。 新公共服务的七项核心主张从理论上基本上涵盖了服务型政府的主要特征。在此理论的推动下,服务型政府建设在荷兰、德国等各国迅速蔓延开来,当代西方的服务型政府建设的基本内容可以归纳为三方面:第一,社会、市场管理与政府职能的优化;第二,社会力量的利用和公共服务社会化;第三,政府部门内部的管理体制改革。

    尽管新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出的,但它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃。它试图在承认新公共管理理论某些合理性的同时,摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷,建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代社会发展和公共管理实践需要的新的理论模式。

    2.国内学界的研究

    新世纪以来,我国地方政府相继掀起建设服务型政府实践的热潮,对转变政府职能、建设服务型政府的研究成为理论界热点和难点。

    第一、学界翻译介绍了数量相当的国外学术成果。例如,1996年,美国学者大卫•奥斯本和特德•盖布勒合著的《改革政府一企业精神如何改革着公共部门》(译文出版社);2001年,美国学者盖伊•彼得斯的《政府未来的治理模式》(中国人民大学出版社);2004年,珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特合著的《新公共服务:服务,而不是掌舵》(中国人民大学出版社)。这些著作都对政府体制改革与政府建设的目标模式、建设途径进行了不同程度的研究与论述,为我国的理论研究提供了可资借鉴的参考资料。

    第二、学界发表了大量相关的学术论文和专著等。服务型政府最早由刘熙瑞、张康之等学者提出,作为取代管制型政府的一种新模式,引起了学界和政府部门的广泛兴趣和高度重视,随后服务型政府的理论研究成为公共管理的重要内容。国家行政学院的刘熙瑞教授的论文《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》在《中国行政管理》2002年第7期发表,他提出关于服务型政府的界定被广泛引用,随后服务型政府理论研究雨后春笋般成长起来。以下是对服务型政府界定的相关理论。“三公共一公众”理论。2004年温家宝总理提出了公共服务就是提供公共产品和服务,“包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府”的目标和认识; 政府治理模式角度相关理论。张康之把历史上的政府行政分为3种模式:统治型政府、管理型政府和服务型政府。“服务型政府在根本性质上与这两种政府类型的性质相反,它将彻底抛弃旧的治民观念或‘为民做主’的观念,而确立为民服务和‘人民做主’的理念。服务型政府坚持以社会为本位,由于它的服务定位,才有可能把注意力集中在行政人员的综合性的、全面的素质上。” 张超力也认为服务型政府是一种崭新的政府治理模式;所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助,为民兴利、促进社会稳定发展。 范式理论。政府的服务行政范式也包括三个不同的层次。一是观念范式;二是规则范式;三是操作范式,“责任政府”、“法治政府”、“透明政府”只是次一级的目标范式,它们都必须服从“服务型政府”的理念,是作为服务型政府的内容而存在的。因此,“服务型政府”应成为我国公共行政主导的与核心的价值范式,它体现的是“全心全意为人民服务”的主导行政价值观。 政府职能和角色定位维度相关理论。刘熙瑞指出“它是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。 陈华栋认为服务型政府是“政府由原来的控制者改变为组织者和服务者,从以控制管理为主转变为以提供服务为主,管理目标由经济领域为主转移到以公共服务领域为主,运行以服务公众为宗旨、以培育完善的市场为过程、以调动社会各方面力量为原则,激活社会资源的竞争性,实现资源高效配置,推动经济高效运转”。 目标导向角度相关理论。北京大学的谢庆奎教授提出服务型政府是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念。服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。 巩建华认为服务型政府,就是要建立一个顾客导向型、以人为本型、结果导向型、任务导向型、权力有限型、目标导向型、市场导向型的政府。

    (四)课题研究拟突破的地方

    透视学界研究现状本课题组认为,人们对服务型政府内涵的研究和概括还不足,尤其对中国特色服务型政府内涵的研究刚刚起步,对中国特色服务型政府的内涵还未形成一个明确的、详细的、全面的概括。中国特色服务型政府的内涵作为服务型政府概念的本质内容,具有重要的意义。因此,研究中国特色服务型政府的内涵,对于服务型政府的理论建构十分重要。此外,服务型政府研究更多的倾向于价值判断,基本上把它作为一种全新的政府理念,而对中国特色服务型政府构建的具体制度设计研究更为重要。

新世纪以来,江苏各级政府在建设中国特色服务型政府方面作出了积极的探索和实践,无论是在体制机制,还是在制度建设层面都有所创新,从而有力地推动了江苏政治、经济、文化和社会的全面发展。课题组认为,有必要对服务型政府的概念做出准确界定,对中国特色服务型政府内涵进行深入探讨;有必要对中国特色服务型政府建设在江苏的实践作一总结,全面了解和把握江苏省服务型政府建设的现状、取得的成功经验及其需要完善的方面;有必要从服务型政府发展趋势展望和服务型政府建设的政策设计两大方面探讨江苏实现“两个率先”前提下的服务型政府建设的新发展、新思路和新举措。

    课题组认为,本课题的主要研究对象是处于社会经济转型条件下的社会主义国家政府模式转变问题,也涉及社会主义中国东部地区发达省份江苏省服务型政府进一步发展问题。尽管本文研究中许多理论、观点借鉴于西方国家行政改革的理论和实践,但理论研究的前提与假设、论证与推理都以我国社会经济发展的现状、以我国政府的社会主义性质为参照。因此,有必要应用辩证唯物主义与历史唯物主义方法对服务型政府建设进行实事求是的、历史的分析、评价与总结;有必要运用理论联系实际的方法,从江苏的实践出发研究中国特色服务型政府建设的相关问题;有必要对中外在服务型政府建设研究中的大量文献资料和研究成果进行梳理和分析,吸收其中的精华,借鉴其中的重要方法和观点;有必要采取规范分析与实证分析相结合的方法,对基于实践的政府改革研究的一些规范性命题和大量的江苏服务型政府建设所取得成就的资料进行认真分析和研究,以达到对其系统考察和认识的目的。

    二、中国特色服务型政府的内涵及其特征

    (一)中国特色服务型政府的概念

    在给出服务型政府概念之前,我们有必要探讨一下服务的含义。在古汉语里,“服”和“务”都有“从事,致力”的意思,“服”还有职位、职务的意思,“务”也有事业、工作的意思。现代汉语词典对服务的解释是“为集体(或别人的)利益或者为了某种事业而工作。” 从经济学角度来说,服务的基本特征有非实体性、不可分割性、差异性、不可储存性和所有权的不可转移性。 其概念有以下几层含义:其一,服务是无形的过程和行为,不表现为实物形态,或者说它是一种运动形态的使用价值。在更广意义上,服务表现为由服务过程和行为造成的结果。其二,服务的概念有异质性,不同服务行业的服务概念的界定各有侧重。其三,服务的生产和消费是同时或几乎是同时的。其四,服务在交易中所有权不发生变化,只有使用权发生变化。 政府服务不同于其他行业的服务,政府服务是指运用或借助公共权力,在辅助设施的基础上为公民和社会的发展而做的工作及其效果。服务型政府提供的显然是政府服务。

    许多学者从不同的角度对服务型政府的内在规定性提出了各自的见解。其代表性的观点如下:

    有的学者从法治的角度分析,认为服务型政府是政府管理程序的规范化、法制化。所谓服务型政府就是“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求,在此基础上形成政府治理的制度安排。”

    有的学者从管制型政府存在的弊端的角度分析,认为管制型政府以政府为本位,政府是经济和社会活动的绝对主导者,其权力渗透到社会的每一个角落,社会处于政府权力的严格控制之下。这种政府模式容易形成社会公众对政府的绝对依赖性,不利于培养公民和社会的自治能力与自主精神。服务型政府是指在民主和法治的制度框架内,市场经济的背景下,政府行政更多地强调社会公众的意志,政府行为更有效地回应公民的需求和利益,更加贴近公共性,并对社会公众负责。“服务型政府坚持公民本位的原则,就其精神实质而言,它是有限政府、法治政府、掌舵型政府、绩效型政府、扁平化政府、参与型政府、回应型政府以及透明政府。”

    有的学者从政府和公民关系转变的角度认为,服务型政府是在管理的基础上,积极主动的为社会提供公共服务。服务型政府就是“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”

    有的学者从经济学的角度认为,服务型政府就是以“管理就是服务”为根本理念,以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。如赵杰认为服务型政府的内涵就是“三公共一公众”。 李军鹏《公共服务型政府》以公共供求关系理论为指导来研究服务型政府,进而提出公共服务型政府的内涵是:从政府职能角度来讲,当代政府是公共政府、有限政府和服务型政府;从政府管理方式来说,当代政府是法治政府和责任政府;从政府运作方式角度来说,当代政府是法治政府和电子政府。

    有的学者从政府职能的历史演进的角度以为,在社会历史的发展过程中有三种不同的社会治理模式,即统治型社会治理模式、管理型社会治理模式和服务型社会治理模式。这三种社会治理模式的治理途径分别是权治、法治和德治。服务型社会治理模式是建立在后工业社会的基础上,以德治为基本的治理手段。“政府角色定位在服务上,就意味着政府必须通过自身的道德化去主动实现社会秩序的供给”

    有的学者认为应该树立下列施政理念:以人为本的发展观;执政为民的政绩观;依法行政的法治观;科学民主的决策观;从严治政的责任观。具体来讲,服务型政府模式是:1、服务范围不再是无所不包。2、服务手段不再是单一管制。3、服务主体不再是唯一的政府。4、服务重心不再是权力本位。5、服务评估不再是层级考核。6、服务文化不再是管制文化。

    有的学者把转型的政府管理模式概括为:第一,由全能行政转向有限行政。第二,由管制行政转向服务行政。第三,由权力行政转向民主行政。第四,由人治行政转向法治行政。第五,由经验行政转向科学行政。第六,由免责行政转向责任行政。

    有的学者在批判新公共管理的基础上来认识公共服务的内涵。美国著名公共行政学者珍妮特•V•邓哈特和罗伯特•B•邓哈特在《新公共服务——服务,而不是掌舵》一书中认为,新公共服务以公民为中心,政府的职能是服务,而不是掌舵;公共利益是目标而不是副产品;在思想上具有战略性,在行动上具有民主性;为公民服务而不是为顾客服务;责任并不简单;重视人,而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。

    此外,还有一些学者从服务型政府的价值和理论基础, 服务型政府的价值尺度, 等角度来研究。

    上述观点,尤其是我国学者的观点尽管在概念名称上略有差异,但想表达的意思是基本一致的,都是要在法治框架下,突出公民主体,强调我国政府应当通过深化改革突出服务的职能,加强回应性,勇于承担责任,真正体现为人民服务的宗旨。

    综观中外学界对服务型政府的界定与概括,结合中国特色社会主义国家的本质要求,中国特色服务型政府应是“服务型政府”一般和“中国特色”的有机融合。既具有同各国服务型政府相一致的“公共性、民主性、服务性”等共同性特征,同时又具有其鲜明的、与中国特色社会主义国家要求相适应的本质特征,至少应包含四个基本要件,即中国社会主义初级阶段的国情特征,中国共产党领导的核心地位,指导思想的马克思主义理论基础,执政为民的本质要求。基于以上考量,我们可以对中国特色服务型政府作如下定义:

    所谓中国特色服务型政府(Service-oriented Government with Chinese Characteristics)就是,高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持中国共产党的政治领导,坚持和拓展中国特色社会主义道路,坚持和丰富中国特色社会主义理论体系,坚持和完善中国特色社会主义制度,通过法定程序、按照公民意愿组建,以回应公民和社会的需要为职能定位,依法、有效、透明、负责和公正的政府。

    (二)中国特色服务型政府的内涵

    中国特色服务型政府的内涵至少包括四个层面。

    第一、建设中国特色服务型政府是与中国国情相适应的。

    从本质上讲,建设中国特色服务型政府是中国政府源于社会公共需求对自身价值和合法性的求证,也是政府源于一定历史条件对自身与社会关系的调整。改革开放后,随着从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,中国社会发生了全面而深刻的变化:经济生活越来越市场化,政治生活越来越民主化、法制化,社会利益结构越来越多元化,公民主体意识越来越明晰化,为此政府运行也走向法制化、规范化。尤其是新世纪的改革明显呈现出三个重心转移:一是从单纯重视经济职能向经济与社会职能并重转变;二是偏重于解决体制内部问题转变到重视解决政府与外部社会的关系;三是在行为方式上从过度管制向注重服务转变。

    第二、建设中国特色服务型政府是在中国共产党领导下进行的。

    中国的国体是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政。中国共产党在我们国家的领导地位是中国人民在坚实的革命中间发展起来的,是全中国的正确选择。历史和现实的发展实践充分证明,解决中国的问题,关键在党。中国共产党的领导作用主要体现在我们国家的政治方向、发展道路、基本路线等重大的政治方面。政府管理模式改革必须要依靠执政党,通过无产阶级的政党,即中国共产党的领导来实现的。离开了中国共产党强有力的领导,国家就会偏离社会主义的发展道路,政府改革也将会一盘散沙无法正常有效的推进。

    第三、牢固树立为人民服务理念,强化公共服务职能。

    政府的管理理念决定着政府的行为。树立为人民服务理念是建设服务型政府的前提条件。服务型政府应以社会公众的需求为出发点,确立亲民意识,以社会公众的意志为根本向度。各级政府要树立以人为本的管理理念,在政务活动中最大限度满足人民群众的需要,做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。政府职能问题是政府管理的核心问题。建设服务型政府,必须明确并强化公共服务职能,向公众提供优质的公共产品和服务。还权于市场,还权于社会,主要充当市场和社会不能做、不愿做或做不好的公共服务的提供者,这应成为各级政府尤其是地方政府的核心职能。

    第四、形成有效制度安排,改进政府管理手段和行为方式。

    没有制度保证,“服务”就会成为一句空话。要通过制度设计,加快形成政府服务运行机制。严格依法行政,维护法律的尊严,依法规范和约束行政行为。建立健全民主决策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制。政府应成为经济发展方向的指引者、宏观经济的调控者和公共服务的供给者,做“精明的导航员”、“公正的裁判员”和“忠实的服务员”。整合行政资源,降低行政成本,提高行政效率和服务水平,增强政府工作透明度,提高政府公信力。

    (三)中国特色服务型政府的本质属性及其特征

    1、中国特色服务型政府的本质属性

    判断一个政府是统治型政府、管理型政府,还是服务型政府,不能单纯地从政府是否提供服务以及所提供服务的范围大小来考察。判断一个政府是否是服务型政府的最根本的也是最可行的依据,就是在公共管理中政府与公民之间的关系,即在这种关系中是公民本位还是政府本位,是公民意志还是政府意志在公共管理中居于决定性地位。这是因为在政民关系中,只有以公民为本位、公民意志在公共管理中居于决定性地位,才能保证政府提供的服务是真正意义上的服务。

    中国特色服务型政府的本质属性主要有:公共服务的宗旨性;公共服务的法治性;服务职能的确定性;服务对象的广泛性;服务权责的一致性;公共服务的公平性;公共服务的高效性。

    2、中国特色服务型政府的一般特征

    中国特色服务型政府具有服务型政府共同拥有的十大特征:民主行政、责任政府、法治政府、信用政府、有限政府、协调精干、公正公平、公开透明、高效廉洁和回应性强。

    (1)民主行政。民主是服务型政府的前提。人民是社会主义国家的主人,政府接受人民的委托,代表人民行使管理社会公共事务的权力。基于此,政府权力本源在于人民。公民通过法定程序和渠道参与社会管理,表达自己的愿望。服务型政府在行政管理中要做到民主行政。

    (2)责任政府。民主行政在本质上必然要求政府对作为委托人的人民负责,因此服务型政府必然是一个责任政府。责任政府主要强调政府要对自身行为负责,更要对公民负责,履行维护公共利益的责任。对于政府服务的效果,人民有权评判,对于不当后果,人民有权追究。

    (3)法治政府。法治是现代行政的基本手段,是建设服务型政府的基本要求和重要保障。法治政府即依法行政的政府,政府权力的组织和运用要受到法律的制约,以法律来制约政府的一切行为。依法政府还要求政府及其工作人员的任何行为都必须有明确的法律依据。

    (4)信用政府。法治的实质是秩序,政府既是秩序的建立者,也是秩序的遵守者。权力意味着责任,法治意味着信用。一个法治政府必然是一个信用政府,必须做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

    (5)有限政府。服务型政府是在权力、职能和规模上有限的政府,并且是力求政府职能与政府能力相契合的“适度而有力”的政府。政府不是经济增长和社会发展的直接提供者,而是社会经济发展的合作者和促进者。从一定意义上说,“管得最少的政府,就是最好的政府”。

    (6)协调精干。协调,就是要求中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与所属部门之间政令畅通,政府各部门之间协调一致,整个行政体系目标统一、合理分权、运转有序。精干,就是要求政府职能界定科学清晰,机构设置合理精干、分工明确、职权责统一。

    (7)公正公平。公正公平是政治文明的重要内容,也是服务型政府的价值取向。服务型政府是为整个社会服务的,必须实现全社会的公正公平,使全社会成员都享有平等的权利和待遇。服务型政府的服务内容、服务程序、服务方法都应该是公正公平的。

    (8)公开透明。服务型政府应当是“阳光政府”,其服务是否公正公平必须要通过公众的检验。政府应当根据公众的需要提供政务信息,落实公民的知情权,给人民群众以更多的监督权;同时行政过程透明,以民主、公开的方式运行,增强政府工作透明度和公众参与度。

    (9)高效廉洁。服务型政府必须高效行政、廉洁从政。高效,就是要求政府运转速度快,办事效率高,行政成本低,管理效益好。廉洁,就是要求政府及其工作人员廉洁从政,杜绝腐败现象,做到用权为公、执政为民,决不能以权谋私、化公为私。

    (10)回应性强。服务型政府必须是具有很强回应性的政府。服务型政府是按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨的政府,政府只有具备了对公民意志、对社会需求很强的回应性特征,才是对民众负责,体现民意的服务型政府。

    3、中国特色服务型政府的本质特征

    中国特色服务型政府除了具有“服务型政府”的一般特征外,还需要与“中国特色”有机融合,具有其鲜明的、与中国特色社会主义国家要求相适应的本质特征。(1)中国社会主义初级阶段——国情特征;(2)中国共产党领导——核心地位;(3)马克思主义理论基础——指导思想;(4)执政为民——本质要求。

    中国特色服务型政府建设是一项浩大的系统工程,既需要解决人们的观念和认识问题,又需要转变政府职能,深化行政管理体制改革,还需要改革传统的行政监督、管理模式。因此,要从多方面努力才能逐步建立起公共服务型政府。

    三 服务型政府建设在江苏的实践

    (一)确履行职能,推进经济社会全面发展

    进入21世纪以来,江苏省政府努力实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。努力实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。江苏行政体制改革有效保障了江苏社会经济发展。全省综合实力在全国名列前茅。江苏以占全国1.1%的土地、5.8%的人口,创造了全国10%以上的地区生产总值。人居环境大大改善,现有:国家生态市12个,占全国的2/3,国家环保模范城市21个,占全国的1/4,国家园林城市15个,占全国的1/8,扬州、南京、张家港荣获联合国人居奖。

    江苏的城市化和城市现代化步伐加快,城市化率达到57%,中心城市的辐射带动能力明显增强。县域经济实力大幅提升,2010年全国百强县评比中,江苏占28席,其中7个县(市)跻身前10强,江阴、昆山、张家港和常熟并列第一。苏南提升、苏中崛起、苏北振兴步伐加快。全省整体纳入长三角区域范围,江苏沿海开发上升为国家战略,沿海地区发展步入快车道。

    江苏省充分发挥政府职能作用,实施积极的财政政策,促进了经济平稳较快发展,进一步保障和改善民生。2010年地区生产总值达到40903亿元;人均地区生产总值从3046美元提高到7700美元。财政总收入11743亿元,其中一般预算收入4079.86亿元,同比增长26.4%;一般预算支出4843.84亿元,同比增长18.6%。2010年预算收入实现持续增长,支出结构不断优化,改善民生方面的投入大幅增加,各项重点支出得到保障。一是大幅度提高了区域基本公共服务均等化水平。2010年省级以上财政对各市、县的各类转移支付补助达961.4亿元,比上年增加188.2亿元,增长24.3%。分区域看,对苏北地区转移支付507.9亿元,占52.8%;苏中地区194.0亿元,占20.2%;苏南地区259.4亿元,占27.0%。省财政对市、县转移支付不断增长,有力地推进了区域协调发展和城乡一体化,提高了基层政府提供基本公共服务的能力;有效引导市、县加快转变经济发展方式,促进了全省经济社会事业又好又快发展。二是坚定不移地把改善民生作为公共财政为民聚财理财的最终目的,使发展成效体现到改善民生上来。全省一般预算支出同比增长18.6%。教育、科学技术、医疗卫生、农林水事务、社会保障和就业分别增长25.6%、25.5%、21.4%、20.5%、18.8%,民生重点支出得到有效保障。

    (二)创新社会管理,维护人民群众根本利益

    社会管理是政府的重要职能之一,对于满足社会公众的各种需求,实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步具有重要作用。江苏省在坚持经济发展的同时,坚持民生优先,着力办好保障和改善民生的实事,切实解决人民群众现实的利益问题。2010年城镇居民人均可支配收入22944元,农村居民人均纯收入9118元,年均增长10.2%和8.2%。城乡居民就业稳定增加,城镇登记失业率控制在3.5%以内。加大保障性住房建设力度,实现城市低保和低收入住房困难家庭申请保障性住房和租赁补贴应保尽保。着力构建广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障安全网,五大社会保险参保人数均突破千万,社会保障待遇不断提高,在全国率先全面推行新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险,城乡居民最低生活保障、新型农村合作医疗实现全覆盖。坚持教育优先发展,城乡免费义务教育全面实行,高中阶段教育基本普及,职业教育快速发展,高等教育率先进入大众化阶段。高校、科研院所服务地方经济社会发展的作用进一步发挥。公共卫生事业加快发展,城乡基层卫生服务网络基本形成。文化事业和文化产业蓬勃发展,公共文化服务设施免费开放范围不断扩大。扎实推进和谐社区建设,基层社会管理和服务网络逐步健全。扩大基层民主,加强法制宣传教育,做好信访工作,矛盾纠纷大调解机制和社会治安大防控体系不断完善。加强市场监管,实施食品药品放心工程,开展安全隐患排查治理,安全生产形势总体稳定。法治江苏、平安江苏建设取得明显成效,社会治安综合治理绩效考核连续五年居全国首位。

    江苏省在强化社会管理中,创造了一系列在全国有影响、老百姓满意的社会管理新做法、新方式、新经验。主要有:社会管理创新的南通模式、徐州“睢宁经验”、南京建邺“一委一居一站”新做法、淮安“和谐城管”新理念,常州社区居家养老新模式、泰兴宣堡中心户长制、苏州市社区司法矫正系统管理模式、社区信息化管理与服务模式等。限于篇幅,在此仅介绍睢宁、南通、南京建邺模式。

    徐州“睢宁经验”。睢宁曾是江苏的农业大县、工业弱县、财政穷县,自1992年睢宁先后被确定为省级重点扶持县、省达小康特别困难县、省信访重点管理县、省计划生育重点管理县。2008年上半年睢宁确立“一年翻身、三年争先、四年消除绝对贫困”的发展目标,在江苏省委省政府“脱贫攻坚”工程、徐州市委市政府“突破睢宁”等战略机遇的推动下,立足睢宁实际,以权力公开透明运行的制度建设为改革突破口,探索经济社会发展的新路径,掀起严管干部的风暴。以严管干部、严管民风为抓手,依靠民意、凝聚民意;以先实践后规范,边实践边总结,立足于实际,立足于管用为原则,在干事创业中完善管权管事管人的制度,出台了100多项保障县委权力公开透明运行的制度,初步形成了经济社会发展的新路径。2009年3月,江苏省睢宁县被中纪委、中组部确定为全国县委权力公开透明运行试点县。2010年11月18日,中纪委、中组部在总结三区县权力公开试点的基础上联合出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,指出:“县委权力公开透明运行,是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措,对于发展党内民主、推进党务公开,在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,具有重要意义。”

    社会管理创新的南通模式。近年来,南通市在经济增速持续保持全省领先的同时,坚持经济建设与社会管理两轮并驱,构建了社会矛盾纠纷大调解、新型社区服务管理、外来人员管理服务、特殊人群管理服务、社会管理队伍建设等五大体系,有力地提升了社会管理科学化水平,探索了社会管理创新的“南通模式”。南通模式得到中共中央政法委调研组的充分肯定。

    南京建邺“一委一居一站”新做法。自2009年以来,南京市建邺区开展社区管理体制改革。改革确立“资源向下、民主向前、民心向上”的理念,构建“一委一居一站”的新型社区治理架构,致力于加强社区党建、创新社区管理、发展基层民主、保障改善民生,提升区域社会管理科学化水平,打造群众幸福感和满意度高的宜居社区,着力构建和谐建邺的固本之基。改革实施两年来,取得了初步成效,基层管理体制和运行机制得到优化,群众满意度不断提升。中央和省、市领导多次视察并给予充分肯定,中组部和民政部联合调研组也作出高度评价。

    (三)规范决策行为,完善政府科学民主决策机制

    江苏政府在决策科学化民主化方面迈出了重要步伐,取得了显著成绩。主要表现在:

    1、科学民主决策得到各级政府高度重视。首先是省委、省政府领导坚持科学民主决策。“切实做到未经集体讨论不决策、未经充分评估论证不决策、未经公开征求社会意见不决策、未经合法性审查不决策” 。为各级政府的决策起到楷模和示范作用。其次,就重大行政决策事项范围、重大行政决策规则和程序、重大行政决策后评价和责任追究等作出明确规定。先后两次修定《江苏省人民政府工作规则》,把科学民主决策作为政府工作的基本准则。进一步完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度,实行重大决策公众参与、专家论证和政府决策相结合。

    2、政府决策民主化程度明显增强。江苏省各级政府积极探索和不断完善公众参与、专家论证与政府决定相结合的民主决策机制。一是各级政府在政策出台之前通过媒体公示、召开座谈会、论证会和听证会等多种方式,征求群众意见,保证群众对政府决策的有效参与。二是建立专家咨询和论证评估制度。凡是关系国计民生的重大决策,凡是涉及群众切身利益的重要事项,都认真听取社会各界和专家学者的意见。三是保证政府决策的透明度。江苏各级政府建立和完善了政务公开制度、以政府门户网站为窗口的电子政务制度、省政府常务会议新闻媒体旁听制度、政府新闻发言人制度等,提高了政府决策的透明度,有效保障了人民群众的知情权、参与权和监督权。

    3、政府决策纳入法治化轨道。目前,江苏省政府决策的法治化框架初步形成。一是决策权力配置的规范化,实现决策权依法有据。二是政府决策的程序化和规范化。政府出台政策的各个环节越来越公开和规范。三是强化对决策权的监督。按照“谁决策、谁负责”原则,建立健全决策责任追究制度,对超越权限、违反程序的决策或错误决策造成社会经济重大损失的,严肃追究决策者责任,实现决策权和决策责任相统一。

    (四)严格依法行政,着眼于推进法治江苏建设

    近年来,江苏省各级政府着眼于推进“两个率先”和法治江苏建设要求,把依法行政作为一项事关全局的重点工作来抓。经过全省上下的不懈努力,依法行政水平大幅提升,政府立法质量不断提高,行政执法行为更加规范,行政监督功能充分发挥,化解社会矛盾的能力明显增强,加快了法治政府建设步伐。在依法行政方面取得突破性进展。

    1、明确发展目标,出台配套制度。江苏省明确提出在全国率先基本实现法治政府建设的目标要求,把依法行政作为一项基础性、全局性的工作摆上重要位置,贯穿于政府决策、执行和监督的全过程。江苏还通过出台配套制度,完善工作载体。一是江苏省在全国第一个以政府令的形式发布《江苏省依法行政考核办法》,组织开展市县乡三级政府和省市县行政执法部门依法行政考核。二是出台《江苏省行政执法监督办法》等多部规章。行政执法体制逐步理顺,较好地解决管理中长期存在的多头执法、重复处罚等突出问题。三是出台《江苏省社会稳定风险评估办法》,在全国较早地推行重大行政决策“稳评”机制,强化对重大决策的制约和监督。

    2、健全组织机构,建立联动机制。目前,全省依法行政组织领导机制健全,省政府成立了全面推进依法行政工作领导小组,13个省辖市及大多数县级政府都建立健全了依法行政领导机构。从而有效地推动了江苏省依法行政工作的开展。其次,坚持把市县政府作为依法行政工作的重点,以完善和落实依法行政配套制度为抓手,以规范决策程序和执法行为为突破口,以政府法制机构和部门法制工作机构为骨干力量,上下联动、重点突破、分步实施、梯次推进,全省已经形成各级竞相推进依法行政的良好局面。

    3、拓宽公众参与,打造法治环境。在全省推行法制庭、听证室建设,开展行政执法案件、行政复议案件公开审理。目前,民主决策、开门立法、公开办案以及实绩公示公评已形成制度。在打造最优法治环境方面,致力推进制度创新和管理体制、执法体制、审批体制创新,着力推进行政(便民)服务中心标准化建设,基本实现市县乡村行政(便民)服务中心全覆盖。全面推行行政指导、行政调解等柔性管理方式,探索推进社区扁平化管理和村(居)委托管理,提升社会管理和公共服务水平。形成遍布城乡的普法宣传员、志愿者、联络员以及高校“法律人”队伍网络和条块结合、整体推进的法治建设工作格局。

    (五)优化体制结构,推进政府机构改革不断深入

    努力实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。主要有:大部门改革、省直管县改革、扩权强镇改革等。

    1、“大部制”改革提升政府效能。2010年江苏省省级和13个省辖市大部门制机构改革全部完成。优化、责任和效率成为江苏“大部门制”改革的三大亮点。通过对职能相同或相近机构的归并,实现政府运行高效和组织结构优化,办事效率大幅提高。江苏省政府各部门共取消、下放、转移行政管理事项50项之多,加强宏观调控、住房保障、促进就业、食品安全监管等关系国计民生的职责80余项,调整部门职责90余项。比如,机构改革中重点考虑了社会关注度高的食品安全监管,明确食品生产由质监部门负责,销售流通由工商部门负责,各司其职,各尽其责。

    注重效率,着眼民生。大部门制不是简单地“合并同类项”,而是在精简机构的同时提高效率。在提高效率的同时,江苏政府机构改革着眼民生,更加注重社会管理和公共服务。苏州市最典型的例子是设立了苏州市太湖流域水污染防治办公室,改变了原先整个太湖流域水体治理多头管理的局面,对全面改善太湖河流和湖体水质发挥了重要作用。

    2、省直管县财政体制改革初见成效。2007年,江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》,标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。2008年又下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》,重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例,使县级政府有了更多的税收支配权。同时通过改革财政体制,建立省与市、省与县直接联系的财政体制、财政预决算制度、财政往来制度。通过完善制度保障,严格分配制度,充分发挥省级财政调节作用。

直管县改革初见成效。一是江苏县级财政留成比例有所增加,县级财政收支快速增长,欠发达县的财政收入增幅尤为明显,进一步激发了县域经济的活力。二是县级政府与市级政府一样享有同等的权限,实现了“指标下达快,资金调度快,项目申报快”。三是省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后,由于加大了县级财政税收分享比例,有效地缓解了县级财政的困难,对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

    3、推进“扩权强镇”试点。推进经济发达镇行政体制改革,是深化行政体制改革的重要内容。2010年4月,中央编办、国家发改委等部门联合下发有关通知,明确在13个省的25个经济发达镇进行行政管理体制改革试点,江苏省吴江市盛泽镇、昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、兴化市戴南镇被列入试点范围。

    同年8月,江苏省政府决定,在部分经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作。省有关部门选择了张家港市凤凰镇、太仓市沙溪镇、常熟市梅李镇等16个镇开展省级试点。20个试点镇将被赋予县级经济社会管理权限。江苏省这次强镇扩权改革试点的主要目标是,推动一批有条件的经济发达镇逐步发展成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市,与现有大中小城市形成分工有序、优势互补的空间格局。

    (六)改革干部人事制度,竞争性选拔从试点走向常态

    深化干部人事制度改革,是实现全面建设小康社会的需要,是增强我国政治制度竞争力的需要,也是解决干部工作中突出问题,提高选人用人公信度的需要。中共江苏省委《关于贯彻〈2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要〉实施意见》6月19日出台。此前,《江苏省公推公选党政领导干部试行办法》、《关于实施干部选拔任用工作四项监督制度的操作规程》等一批事关改革难点热点的文件先后出台。这批文件,既对接了中央颁布的《规划纲要》要求,也对未来10年江苏省干部人事制度改革的方向和举措进行了部署,标志着江苏干部人事工作向科学化民主化制度化方向迈进了有力一步。

    1、明确目标和运行机制。江苏省委对未来10年竞争性选拔干部提出了总量目标和时间节点:到2015年,每年新提拔的厅局级以下委任制党政领导干部中,必须有不少于1/3的通过竞争性选拔方式产生。规定了不同模式竞争性选拔方法的适用范围和运行机制,如党政领导干部采取公开选拔、公推公选等方式,机关中层干部实行竞争上岗,基层党组织领导班子成员通过公推直选产生,差额选拔正职领导干部,提高了选人用人的公信度。

    2、基层导向更加鲜明。江苏省明确提出干部从一线选拔、待遇向一线倾斜工作思路。如明确“省、市级机关部门处、科级领导干部中,应有2/3以上有两年以上基层工作经历”。《江苏省省级党政机关公开选调公务员办法》,确定一般情况下从基层公开选调公务员每年进行一次。同时,明确提出对长期在基层和艰苦地区工作的干部、长期担任县乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜政策。

    3、加强选用监督管理。一是推行干部选任流程管理、全程纪实。新出台的《关于实施干部选拔任用工作四项监督制度的操作规程》,对领导干部选拔任用工作的责任追究、有关事项报告、“一报告两评议”、市县党委书记离任检查等制度在程序、方法、主要责任部门等方面进行了详尽规定。二是强化关键岗位管理。省委明确要求对关键岗位领导干部实行重点管理,全面推行党政“一把手”用人责任审查、编制责任审核和经济责任审计“三责联审”制度。

    4、完善考核评价机制。江苏省制定领导干部岗位职责规范,根据“责任表”,对不同部门、不同行业、不同职位的领导干部有针对性地考核。江苏省继2009年对县(市)党政正职科学发展实绩进行量化考核、制定国企领导班子和领导人员综合考核评价办法以后,2010年又连续出台《江苏省省级党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》,《体现科学发展观要求的江苏省高等学校领导班子和领导干部任期目标考核评价办法》,实现领导干部分类考核全覆盖。

    5、破解干部“下、出”难题。干部的“能上能下”、“能进能出”,是干部人事制度改革的重点难点。为破解这一难题,苏州市2010年出台《关于进一步深化干部人事制度改革的若干意见》,明确提出凡新提拔担任副处职领导干部,除法律法规另有规定外,全面实行聘任制,党内职务实行任期制。

    (七)创新公共服务工具,全面落实工作责任制

    创新公共服务工具,是政府提高公共服务效能的基础。14年前,首问负责制发端于南京。近年来,全省各地、各有关部门制定实施首问负责制、服务承诺制、限时办结制等制度,不仅起步早、标准高、措施实,而且结合实际不断创新,形成了比较完整的制度体系。省政府办公厅制定了《关于建立完善办公厅首问负责制、限时办结制、AB角岗位责任制的意见》,为提高行政机关工作效能构建了良好的基础。据统计,目前全省13个省辖市、106个县(市、区)全部出台了“三项制度”的政策措施,部分省有关部门和单位也出台了有关政策文件。制度实施到2010年,各地累计问责各级干部784人,群众对“三项制度”的满意率均在95%以上。通过贯彻实施“三项制度”,强化了工作职责、提升了行政效能,转变了机关作风、提高了服务水平,不断深化服务型政府建设。

    公共服务载体形式不断创新,手段逐渐丰富,提高了“三项制度”的科学性与可操作性。目前有以下几种形式有:一是行政服务中心和便民服务网络。各地在原有行政审批服务中心的基础上,增加服务内容建设市民服务中心,扩大服务范围形成便民服务网络。二是网上政务大厅。有关部门及时发布与企业和群众生产生活密切相关的信息,市民可随时随地上网查询养老、失业、医疗保险费用交纳等情况,及时了解岗位需求、房产价格、交通违章处罚等各类信息。三是公开热线。各地开通政府服务热线。服务热线话务员通过当场回答、三方通话、电子派单处理等形式,当场处理率、群众满意率明显提高。四是市长信箱。南京市、常州市通过市长信箱、“市长在线”等形式征询意见,人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到有效保障。五是配套制度完善。江苏省各地各级政府在原有“三项制度”的基础上推出了一次性告知制、同岗替代制、挂牌上岗、精细化管理、百分制考核、协同办公系统、大督查机制、否定报备制、联合办公制、效能考评制和失职追究制等相关制度,制度体系更完善,可操作性更强,极大地改进了工作作风,提升了服务效能。

    (八)打造阳光政府,行政权力网上公开透明运行

    确保权力正确行使,让权力在阳光下运行是行政体制改革的重要方面。近年来,江苏省政府积极打造阳光政府,大力推进行政权力网上公开运行、政务公开、政府信息公开、社区信息化、重大决策听证、重要事项公示等方面工作。阳光政府的推进,提高了政务活动透明度,有效地保障了公民的合法权益。

    至2010年底,江苏52个省级机关部门、13个省辖市及所辖106个县(市、区)全部实现了行政权力网上公开透明运行。这是江苏行政管理模式的一次重大变革,也是反腐倡廉制度建设的一次创新。江苏从2006年开始在南京等4个市和省人事厅等3个部门进行试点,2008年起省政府要求在全省全面推开行政权力网上公开透明运行工作,2010年江苏省各地各部门已经全部通过考核,验收合格,标志着“所有县级以上行政机关全覆盖、所有行政权力事项全覆盖、网上行政监察全覆盖”的三个全覆盖目标的实现,走在了全国前列。

    通过行政权力网上公开透明运行系统,实现了行政权力运行数据化、流程标准化、办公网络化、信息公开化。公众可以在网上及时查看其申请事项的办理状态及结果,对于办理过程及结果有疑义的,还可通过电子监察系统在互联网上设置的投诉举报模块进行投诉举报。各界人士还可以通过行政权力网上公开透明运行系统的意见征集、网上调查、社会听证等栏目充分发表意见,推动了政府决策民主化。

    (九)加强绩效管理,构建政府绩效管理多元化模式

    加强绩效管理是服务型政府建设的重要方面。坚持绩效管理,重视监督跟踪,是深化行政体制改革,建设服务型政府的重要抓手。江苏省在全国率先颁布省政府规章《江苏省依法行政考核办法》,有效推进政府绩效管理。资料显示,政府效率与当地的经济发展有很大关系。北京师范大学管理学院与政府管理研究院首次发布《2011年中国省级地方政府效率研究报告》。报告指出,在全国31个省级地方政府中行政效率最高的是江苏省,上海、北京紧跟其后。

    1、完善绩效管理制度,形成绩效管理机制。最近,江苏省人民政府制定出台了《江苏省人民政府部门绩效管理办法(试行)》,对开展省政府部门绩效管理的指导思想、基本原则、绩效评估、组织实施等进行了明确,并制定详细的省政府部门绩效评估指标体系,成立省绩效管理领导小组,积极推进省政府部门绩效管理工作。

江苏在推进绩效管理过程中,建立了与绩效评估结果衔接的表彰和年度考核机制、与绩效评估结果挂钩的公务员选用机制、政府绩效评估奖励机制、与绩效评估结果挂钩的财政预算机制、与绩效评估结果衔接的行政问责机制,形成一系列配套的奖惩制度,形成以评估结果促进行政管理创新的长效机制。

    2、围绕中心工作开展绩效管理,评估模式趋于多元化。江苏政府部门绩效管理充分体现科学发展观的要求,紧紧围绕全省经济社会发展战略目标的贯彻落实,有效开展政府绩效管理。一是突出重点,围绕中央重大决策部署和省委、省政府重点工作设定绩效目标,为全省经济社会又好又快发展提供有力保障;坚持绩效目标的设定与绩效指标体系的设计相一致,共性与个性相结合,质与量相统一,具有可操作性和可测量性,便于考核和评估。二是结合本地实际,实现绩效管理模式多元化发展。江苏省有南京市连续开展的万人规模“群众评议机关作风”模式,南通市的地方政府绩效管理模式,扬州市领导干部绩效管理等模式。

    3、结合部门实际,有效推进政府部门绩效管理。政府管理运行中,江苏省政府部门绩效管理方面出现诸多新亮点。一是江苏省强化编制绩效管理,“三定规定”执行情况评估有重大突破,由江苏省省委、省政府办公厅发文,对党政正职实行 “三责联审”,中央编办在全国推广江苏经验。二是形成江苏特色的财政绩效管理模式。江苏加强财政科学化、精细化管理的要求,建立起一整套预算编制、执行、监督和绩效评价“四位一体”的创新型管理方式。三是江苏省交通运输厅着力推进交通运输系统行风绩效评估,得到交通运输部的充分肯定。四是南京地税全面导入阳光政府理念,建立起良好组织绩效提升的机制,促进了“阳光税务”战略的实现,成为全国的一面旗帜。

    四、江苏服务型政府建设的基本经验

    江苏在推进服务型政府建设中全面贯彻中央精神,工作抓得细、抓得实,并开展了大量的探索活动,取得了比较好的效果,不少举措走在全国前列,建设经验值得总结。

    第一,服务型政府建设要坚持正确的指导思想和方向。要以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持科学发展观,把转变政府职能作为改革的核心与关键,加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,特别是强化社会管理和公共服务的职能,努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的政府管理体制。

    第二,服务型政府建设要把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。政府的一切权力都是人民赋予的,执政为民是各级政府的崇高使命。服务型政府建设中,江苏坚持把重点放在人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务上,从人的全面发展、科学发展、保障人权、公共利益等角度进行制度设计,让改革发展成果更多地普惠于民,巩固和发展和谐稳定的社会局面。

    第三,服务型政府建设要坚持解放思想、与时俱进、开拓创新。坚持解放思想,与时俱进,开拓创新,是推进服务型政府建设的动力。江苏在服务型政府建设的理论和实践上取得的重大成就,都是坚持解放思想,与时俱进,开拓创新的结果。服务型政府建设作为改革创新的时代产物,迫切需要加强学术理论的引导、贯彻解放思想,与时俱进,开拓创新的精神。推行服务型政府建设,是对传统行政管理模式的一次革命,必须坚持以科学发展观为指导,进一步解放思想,冲破传统行政管理观念的束缚,大胆实践;进一步与时俱进,革除传统行政管理体制和机制的弊端,积极进取;进一步开拓创新,充分认识到制度建设的长期性和艰巨性,勇于探索。

    第四,服务型政府建设要坚持集中统一领导,健全组织机制。服务型政府制度建设是一项事关全局的重大改革,涉及各个部门和各个层次,必须纳入党委、政府的总体部署,一把手亲自抓;必须建立健全上下协调的工作机制,具体组织实施。党委、政府的高度重视和坚强领导,各部门的齐心协力,具有强烈事业心和创新精神的工作队伍,是服务型政府建设顺利实施并取得实效的重要保证。江苏的实践表明,服务型政府建设中坚持集中统一领导,健全组织机制至关重要。

    第五,服务型政府建设要坚持扩大民主、引导社会参与。扩大民主、引导社会参与是推进服务型政府建设的重要手段。服务型政府建设在这方面要抓住两个核心环节:一是规范行政决策公开制度。江苏各地各部门正是通过建立健全重大决策公示预告制度、专家咨询论证制度、社会听证制度等,让人民群众广泛参与政府公共事务的决策监督。二是规范行政行为过程公开制度,让行政权力的行使在公众监督之下。实现政府公开方式由单向主动逐步向多元互动的转变、政务公开领域从注重结果逐步向过程拓展,从而提高了政府公信度。

    第六,服务型政府建设要与政治体制、行政体制、社会体制、经济体制改革相适应。江苏服务型政府建设努力实现整体配套、协调推进。服务型政府建设不是孤立的、封闭的,而是与经济体制改革、政治体制改革、行政体制及其他各项改革配套进行的,是一个有机的整体。服务型政府建设是全面深化改革和提高对外开放水平的关键,处于改革的中心环节,继续深化经济体制改革和其他各项改革,都与服务型政府建设、深化行政管理体制改革有着紧密的联系。

    第七,服务型政府建设必须夯实基础、细化制度措施。江苏省各级、各地政府从工作实际出发制定和出台的一系列制度措施,确保服务型政府的运行和行政体制改革的落实。各地政府以科学民主决策制度、依法行政制度、服务承诺三项制度、政务公开制度、行政责任追究制度和绩效管理制度为基础,积极完善具体制度措施,增强了制度运行的科学性、规范性、有效性、针对性和可操作性,从而大大提高政府运行效能。

    五、江苏省服务型政府建设趋势展望

    我国今后10年行政体制改革总体目标是:落实科学发展观,按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。为了实现这个目标,江苏省已明确提出推进以下改革。

    (一)深化六个方面行政改革

    1、进一步转变政府职能,加快建设服务型政府,加强和创新社会管理、公共服务。大力推进政事分开、政企分开,大幅度减少行政审批事项,提高行政效率,降低行政成本。

    2、健全科学决策、民主决策、依法决策机制,增强公共决策制定透明度和公众参与度,强化行政问责制,改进行政复议和行政诉讼,提高政府公信力。

    3、深入推进政务公开,加快电子政务建设,实现行政权力网上公开透明运行。

    4、继续优化政府结构、行政层级和职能责任,探索实行省直管县体制,开展经济发达镇行政管理体制改革试点,赋予县级经济社会管理权限。

    5、深入推进事业单位分类改革,培育扶持和依法管理社会组织,支持其参与社会管理和服务。

    6、改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化。

    (二)推进六大发展战略

    1、把科教兴省战略提升为科教与人才强省战略,并作为经济社会发展的基础战略,坚持教育和人才优先发展,科技强省、教育强省、人才强省建设“三位一体”统筹推进,依托江苏省良好的科教基础,突出人才第一资源的作用,构筑江苏发展的战略优势。

    2、确立创新驱动战略,并作为经济社会发展的核心战略,进一步加快创新型省份建设,显著增强科技自主创新能力,大幅度提高科技进步对经济增长贡献率,全面推进发展理念、体制机制、社会管理等各方面的创新,使创新成为经济社会发展的主要驱动力。

    3、把城市化战略拓展为城乡发展一体化战略,坚持加快新型工业化与发展现代农业相结合,推进城市化与建设新农村相结合,加快破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局。

    4、深入实施经济国际化战略,坚持更高水平“引进来”与更大步伐“走出去”相结合,增创开放型经济新优势。

    5、把区域共同发展战略深化为区域协调发展战略,构建三大区域优势互补、互动发展机制,逐步缩小区域发展差距,全面提升区域协调发展水平。

    6、坚定不移实施可持续发展战略,加快建设资源节约型、环境友好型社会,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

    (三)实施“一个计划”、构建“六大体系”

    2011年全国“两会”期间,胡锦涛总书记对江苏工作提出了“六个注重”的新要求。在讲到注重加强社会建设和社会管理时,总书记特别指出:“江苏提出今年要围绕保障和改善民生重点办好10件实事,就抓得很实在,关键是要加快构建终身教育体系、就业服务体系、社会保障体系、医疗保障体系、住房保障体系,切实解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,让广大人民群众共享改革发展成果。”省委十一届十次全会,深入贯彻总书记重要指示精神,确定实施包括民生幸福工程在内的“八项工程”。

    推进民生幸福是服务型政府建设的重要内容。推进民生幸福工程,重点是实施“一个计划”、构建“六大体系”。“一个计划”就是居民收入倍增计划,这是推进民生幸福工程的基础和核心。“六大体系”就是完善终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、养老服务体系,强化基本公共服务功能。体系建设,对于保障和改善民生具有长远和根本性的作用。省委、省政府决定加快构建“六大体系”,其目的就是对保障和改善民生进行系统化设计、制度化安排、规范化建设、长效化推进,在全省基本实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。

    (四)完善服务型政府九项制度建设

    2010年罗志军同志作出服务型政府建设“要建机制、改体制、形成制度”的指示,提出了推进江苏省服务型政府建设的新要求。省政府组织了9个课题组,总结江苏服务型政府建设经验,并根据江苏经济社会发展的新阶段新任务新要求,深入研究服务型政府的制度建设,提出今后具体制度建设的建议。

    1、研究制定加快推进法治政府建设方面的制度。健全行政决策机制,完善科学民主依法决策程序,建立健全重大行政决策规则,建立重大决策跟踪反馈和评估制度。加强和改进制度建设,建立规章和规范性文件评估与清理制度。完善行政执法体制机制,促进行政执法部门之间的信息交流和资源共享。规范行政执法行为,落实和完善行政执法责任制,加强行政执法活动的监督检查。建立行政调解制度,建立健全群体性事件预防和处理机制。

    2、研究制定深化政务公开方面的制度。以规范公开内容、推进行政权力网上公开透明运行、增强公众参与度、强化保障机制为重点,把政务公开工作不断引向深入。推行政务信息公开目录编制制度,完善群众关心的重要事项公开制度,拓展群众的知情范围。优化行政决策专家咨询制度,完善决策听证和旁听制度,建立群众意见征集反馈制度,创新新闻发布制度,完善政务信息查询制度,增强公众参与度。

    3、研究制定政府绩效管理方面的制度。以目标规划、过程监管、绩效评估、持续改进四个主要环节为依托,建立健全政府部门绩效管理制度。运用科学的方法、标准和程序,重点加强行政绩效目标规划、行政绩效定期考核、行政审计、行政绩效申诉、行政绩效激励、绩效考核结果应用等方面的制度建设。

    4、研究制定完善服务承诺制等方面的制度。在省级层面出台完善服务承诺、首问负责、限时办结等“三项制度”的意见,明确实施标准、范围、重点、方法、步骤、组织领导、检查考核等具体内容。创新工作机制,形成三位一体(即服务中心、窗口、部门三方)联动机制,努力打造部门支持窗口、窗口全力服务、中心统一协调的良好工作格局。

    5、研究制定提升公务员公共服务能力方面的制度。规范行政行为,创新工作机制,加强公务员队伍建设,提高政府和公务员履行公共服务职责的能力和水平。完善公务员考试录用办法,探索建立具有江苏特色的公务员考核评价体系,规范公务员培训管理,努力打造一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的公务员队伍。

    6、研究制定政府信息化服务方面的制度。一是有效利用现代信息技术,整合行政资源,实施政府信息资源共享。二是加快信息基础设施建设,完善信息化管理运行机制。三是推进政府信息资源在民生领域的广泛应用。加快社区信息化制度建设,出台一批规范性文件。加强统一领导,建设各级协调机构。加强资金保障,引导社会资源介入。加强标准建设,推广统一技术规范。

    7、研究制定加强政府投资管理方面的制度。实施对政府投资项目决策、建设、运行、资金拨付、监督的全过程管理,形成以《江苏省政府投资管理办法》为龙头、相关办法为配套的管理制度体系,进一步完善政府投资法律制度标准规范,健全政府投资决策机制、管理和监督机制,提高政府投资的使用效率。

    8、研究制定控制行政成本方面的制度。采取科学合理的规范性措施,压缩公用经费和一般性开支,将财政资金更多地用于公共服务。重点加强机构编制和财政供养人员管理,形成控制人员编制和行政成本的长效机制;完善会议费开支控制管理制度,建立健全会议审批制度;逐步建立适应省情的公车管理制度,进一步提高公务用车制度的执行力;加强部门预算管理、政府购买服务等方面的制度建设。

    9、研究制定公共服务责任追究方面的制度。依据有关法律、法规和规章,明确各级政府的公共服务责任,加强对公共服务部门的职责监管,强化公共服务监管部门的责任,通过加快制度创新,逐步建立全省统一规范的公共服务责任追究体系。

    六、完善江苏服务型政府建设的政策建议

    (一)加强江苏顶层设计和系统化设计

    服务型政府建设是一项重大的战略决策,是一项伟大的事业,必须在系统深入研究的基础上,加强顶层设计,实行科学决策。一是加强顶层设计和宏观指导。省委省政府应根据江苏实际,研究制定江苏省服务型政府建设的总体战略规划,市县级政府应结合本地实际,研究制定本级服务型政府建设的战略规划。各级政府制定的服务型政府建设战略规划,应相互衔接、相互协调、相互配套。二是加强基本问题研究。科学制定服务型政府建设的战略规划,深入地研究我省经济社会发展的现状及其未来的发展趋势,全面系统地了解人民群众对基本公共服务的需求和期待,比较研究世界各国公共服务的供给经验、主要特点和基本规律,使服务型政府建设的战略规划建立在科学研究和准确判断的基础之上。

    经过不懈努力,江苏省服务型政府建设取得重大成果,行政体制改革取得了进展,但许多关键性问题还没有彻底解决。与全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,与基层和人民群众的期望相比,还有一定差距。从调查情况看,当前主要有以下几方面的问题亟待解决。

    1、系统完整的改革规划问题。规划决定着改革的发展方向和整体布局。为有效推进行政体制改革和服务型政府建设,我们必须从改革目标、范围、定位、标准、法案、运行机制等方面制定与社会体制改革、经济体制改革相适应的整体规划。如强镇扩权改革如何协调整合事权、人权、财权,实现优势互补的空间格局规划问题。

    2、社会管理仍存在不到位问题。相对于经济发展而言,江苏省社会事业的发展还相对滞后,经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。随着社会形态的发展变化,社会管理的内容比过去更加繁重与复杂,社会管理存在“盲点”和薄弱环节。

    3、公共服务仍存在不平衡问题。主要表现:一是区域基本公务服务供给不均,苏南、苏北基本公共服务均等化差距仍然比较大。二是城乡基本公共服务差异扩大,城乡间发展不平衡。三是公共服务尚不适应人民群众日益增长的公共需求。

    4、行政审批仍存在事项过多问题。经过多轮行政审批制度改革,江苏省行政审批事项总量比过去大减少。但目前行政许可事项过多的问题仍然存在。一些部门存在变相审批现象,常常以红头文件形式增加审批权力;部分地区行政审批中心运作效率不高,一些具备条件进入行政服务中心的项目还没有进入,部分进入中心的审批事项还需要回单位办理等等。

    5、省直管县改革体制性摩擦问题。主要体现在:经济管理权限下放需要进一步落实到位;省级政府对县级政府监督管理权力需要明晰;省、市、县关系重叠,县级行政运行成本有所增加;县级权力自我制约机制还不完善等等。现存的双层体制,一方面使得市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩,另一方面是省直管县体制仅限于财政领域、其优势发挥空间有限,改革处于抉择的关口期。

    另外,政府部门之间存在不同程度的多头管理和条块分割等问题,以上问题的解决,需要通过顶层设计、系统性设计才能有效解决。

    (二)明确服务型政府建设时间表

    制定和实施任何战略,都需要有一个时间表,即到什么时间,实现什么样的战略目标,完成什么样的战略任务。江苏推进实现服务型政府目标,首先需要明确服务型政府建设的时间表。建设服务型政府,是社会主义现代化建设的必然要求和题中应有之义,是深化行政体制改革的一项重要战略任务。因此,推进服务型政府建设必须与推进社会主义现代化建设和深化行政体制改革同步。从全国来看,按照十六大以来党中央的战略构想,我国实现全面建设小康社会目标的时间是2020年。为确保实现全面建设小康社会的战略目标,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,明确提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。与我国全面建设小康社会目标和深化行政管理体制改革的总体目标协调一致,我国建成服务型政府的时间表也应确定在2020年。

    按照“两个率先”要求,江苏省全面建设小康社会目标的时间是2015年,基本率先现代化时间是2020年。为确保江苏省实现“两个率先”战略目标,服务型政府建设目标应该与其保持一致性。我省初步建成服务型政府的时间应是2015年;建成服务型政府的时间应是2020年。

    (三)完善社会主义公共行政体制

    公共行政体制是执行公共意志,行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,生产公共产品,提供公共服务,满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度。构建社会主义公共行政体制,是社会主义市场经济发展和公共政治建设的必然要求,也是支撑中国特色服务型政府的重要管理体制。构建社会主义公共行政体制,迫切需要解决以下主要问题。一是加快政府职能转变步伐,将政府主要职能尽快转变到公共服务上来。为实现政府职能的这一根本转变,必须调整政府职能结构,依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。这是建设服务型政府的根本任务,是贯彻落实科学发展观的基本要求。必须依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把政府不该管的事项转移出去。多年来,由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分,各级政府投入了许多时间、精力和财力,管了许多不该管的事情,应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。必须健全政府职责体系,依法明确各级政府公共服务的职责权限。

    二是优化政府组织结构。建设服务型政府,必须紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,建立健全以公共服务部门为主体的科学化、规范化、法制化的政府组织体系。加强政府公共服务部门建设,使公共服务部门在政府机构设置中占有较大比重。目前,政府机构设置中,管理经济部门所占比例仍然较大,公共服务部门所占比例偏小。这种政府组织结构不能很好地适应建设服务型政府的要求,迫切需要通过改革加以调整。政府机构设置必须符合精简、统一和效能的原则。在总结经验的基础上,加强行政法制建设,实现政府组织机构及人员编制的科学化、规范化和法制化。

    (四)构建公共服务的多元合作机制

    根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位,重塑政府与社会的合作互动关系,是公共服务改革的又一方向性选择。我们认为,应构建这一合作机制框架:

    1、合理界定政府、市场、社会在公共服务供给中的边界。优化公共服务市场化、社会化的制度环境,形成公共服务职责体系,对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务,逐步向民营企业和民间组织开放,对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争,对仍要依靠公共部门来提供的公共服务,如基础教育、卫生防疫等重大项目,要加强监管,保障公正,努力降低成本,提高效率。

    2、建立公共服务多元主体协同的有效机制。灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制度、志愿者服务等多种模式提供公共服务。着力于建立公私部门伙伴关系是改善公共服务和社会事业供给的有效措施。充分利用私营部门的资金与技术优势,以发挥其提供公共服务的作用。

    3、从江苏的现实出发,渐进均衡地提供公共服务。目前追求高强度的均衡目标难度较大,因为这不是单靠政府的战略和措施所能解决的。而低强度的均衡是当前必须解决的社会问题,需要很好地加以解决,这是最基本的要求,只要基本公共产品的提供是相对均等的,对于各个区域的发展来说就有了较为“平等的机会”,机会的均等本身就是某种意义上的社会公平。因此,课题组认为江苏公共服务水平发展的目标定位应放在中强度的均衡上,通过省级政府的调控,逐步实现基本公共产品的相对均等化供给,使教育、基础设施、医疗等部门的布局逐步相对均衡。

    (五)营造公共服务法制环境

    加强公共服务法制化是完善建设服务型政府建设的重要内容。要用健全的法律法规体系来保障公共服务进程的规范化,为政府公共服务创造公平的法制环境。一是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务法律法规体系。在西方发达国家,对于公共服务都有明确的管理机构和管理权限划分,政府对公共服务依法进行管理,各项法律法规比较健全。从而有效地避免了管理部门管理的随意性,实现了依法管理。为此,必须推进政府公共服务的法制化建设。建议江苏省政府在相关立法中进一步明确政府公共服务的职责,建立覆盖全社会的公共服务体系。并逐步建立或完善相关法律与制度,如选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与制度、公民批评制度、建议制度等,全面建立和完善公共服务的制度体系。

    二是完善公共服务监管机制,强化政府的监管职能。公共服务的提供需要一系列的条件作支撑,除了法律法规的制定推进外,政府的有效监管也是公共服务供给法制化的关键。政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素,把握好监管的尺度,对其中的关键环节和重要因素实施监控,建立有效的责任追究制度。

    三是优化行政办事流程,提高公务人员素质。强化政府公共服务职能,公务人员队伍建设是保障,公务人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共服务能力的高低。要进一步加大对公务员的培训,不断提高公务员的法律意识和依法行政的能力,增强为人民服务的本领,以适应政府职能的转变。


        课 题 负 责 人:樊金龙

        课题组主要成员:凌 宁 韦顺和 王惠琴 方宏伟 黄 绪


 

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