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广东镇域社会管理创新与农村公共服务调研报告


广东镇域社会管理创新与农村公共服务调研报告

行政管理学会联合课题组


    创新社会管理的重点在基层,基本公共服务的落脚点和难点也在基层。中国行政管理学会、广东省行政管理学会、深圳大学当代中国政治研究所、深圳大学社会管理创新研究所组成联合课题组,在广东省编办的支持和指导下,从今年4月开始,先后利用四个多月时间,深入到广东省21个地级市的39个乡镇(街道)、91个村(居),每到一地不召开任何座谈会,直接进村入户,向153户居民家庭及500余名基层干部群众讨真话、问实情,填问卷、听民声,掌握了第一手材料。共收回调查问卷153份,反映公共服务投入状况的财务报表39份。本报告基于调查走访和问卷数据资料,分析了广东镇域社会管理与农村公共服务的基本情况及存在的主要问题,提出了一些对策性建议,同时发现总结了广东镇域社会管理与农村公共服务的“南村模式”和“南盛模式”。

    一、现状与分析

    广东镇域社会管理创新与农村公共服务,经过30多年的改革开放,多项基本公共服务指标位居全国前列。2009年,省政府发布了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009-2020年)》,全面实施了“农民减负、全民安居、权益保护、全民安康、治污保洁、农村饮水、防灾减灾”等民心工程,使一些社会问题逐步得到了解决。发达的珠三角地区,较发达的珠三角周边地区,欠发达的粤西粤北地区,区域与城乡之间发展的不平衡、不协调性比较突出,反映出“全国最富的地方可能在广东,最穷的地方也可能在广东”的客观现实。就全省1150个镇来看,社会管理和公共服务水平还不均衡,部分镇已经完成了初级城市化进程,而地处偏僻的村镇,交通设施、医疗卫生、基础教育、文化体育、社会保障等基本公共服务比较落后。农村公共服务总量小、质量低,结构失调,广大农民对公共服务的需求与保障不足之间的矛盾,已成为制约广东农村经济社会发展的瓶颈,亟须通过社会管理科学化和公共服务均等化来加以解决,以缩小广东区域之间、城乡之间的发展差距,确保公共服务的阳光普照到广大农村群众。

    基础设施方面。就走访过的村镇来看,供水、供电、电信、公共交通服务状况,被访群众评价大多比较满意。水电服务持正向肯定的比例较高。其中,认为水质“非常好”和“比较好”的占70.2%,有81%的被访群众回答在断水断电前24小时能得到通知。调查发现,农村电信普及化程度达到较高程度。但电脑和网络在农村的普及情况一般,尚有近一半的被访家庭没有电脑或安装了电脑却没有网络。被访村庄有93.5%的道路硬化,村民对道路的质量比较满意,但村子还没有通公交车或通了公交坐车不方便的占所访村庄的52.1%。

    公益事业方面。调查发现,农村对子女教育非常重视,认为学校教育对子女成长意义重大的占96.2%。而农村教育状况,无论是学生入学便利程度,还是教学水平、教学设备、学校管理只达到“基本满意”程度。群众对农村医疗卫生服务比较满意,有81.9%的被访群众小病能在当地治疗,有88.1%的被访村子推广了新型农村合作医疗服务。在调查过的乡镇中,图书馆、文化馆、影剧院、体育场等公共文化设施基本到位,三分之二的都在投入使用,60%的村子建设了文化室或老年活动中心。

民生保障方面。农村对养老保险、医疗保险、就业培训等民生保障类公共服务的需求正在快速增长,绝大多数农民对社保政策有所了解。医疗保险落实情况较好,享受医疗保险的群众占被访对象的71.3%。政府对失地农民就业培训力度也在加大,采取各种措施保障失地农民就业。同时,为了提高农民的生产技能,三分之二的被访村庄建立了农业技术推广站。五保老人和孤儿的生活来源基本保障,90%以上的费用来自政府支持。

    社会治理方面。农村社会治安整体情况良好,有53.8%的被访村庄没有发生过群体性冲突事件,有40.4%的村庄属于“有过,但很少发生”,有70%以上的村庄没有发生过盗窃、抢劫、诈骗、青少年犯罪案件,被访群众对当地社会治安认为“非常好”和“比较好”的占70%以上,对社会治安选择“满意”的占94.9%。随着城市化、工业化的进程,大多数镇政府采取措施保护生态环境。被访村镇已设置垃圾处理站点的占72.3%,垃圾由政府统一处理或村集体处理的占34.3%,绝大部分村民都接受过环境保护知识普及教育。

    综上所述,目前广东省的镇域社会管理和农村公共服务运行情况基本正常,各级政府关注民生,人居环境逐步改善,生活水平逐渐提高,公共服务基本保障,其主要特点体现为“八个基本”。

    经费投入基本尽力。各级政府根据财力,逐年加大对公共基础设施的投入,基本保障了公共服务运转。大都采取“市县安排一点,区镇下拨一点,村居统筹一点,群众捐资一点”的办法,对公共卫生、公共交通、公共文化、基础教育等设施进行不断升级改造,以满足群众对物质文化生活的不断需求。佛山市三水区白坭镇甪里村利用集体收入的60万元修建了污水处理系统。该镇石鳌村还投入经费购置了垃圾清运车,修建了农民公园。

    基础设施基本到位。村级两委班子办公室配套建设齐全,基本保障了正常办公运转。有的村还修建了文化活动中心、电教课堂、农家书屋、文体场所,为农民创造了良好的学习、娱乐、健身环境。珠海市斗门区乾务镇为各村建立了“阳光村务电子公开栏”,还与每户村民建立了手机短信联络,及时发布村务公开、劳务输出、农产品销售等信息。

    服务机构基本建立。调查发现,各地乡镇专责公共服务的机构基本建立。广东在去年简政强镇事权改革中,各镇都建立了行政服务中心、综治信访维稳中心,为群众提供了便捷、高效、满意的服务。广州市番禺区南村镇政府正在积极探索公共服务新模式,他们整合政府公共服务职能,实行政府综合协调管理,建立公共服务统管机构,以解决政府社会管理职能分散,部门各自为政,责权难以匹配,人员不便管理等问题。探索将政府部分公共管理职能委托或授权社会组织,实行政府治理与社会治理相结合;市场机制与购买服务相结合;统一管理与分类细化相结合的服务模式。达到“感情上亲民,职能上为民,管理上惠民”的目的,从而确立了从单一型政府管理向综合型多元管理转变的“南村模式”。云安县把原有的“农村综合改革办公室”、“县宜居城乡办公室”等机构整合,成立了“社会工作委员会”。并将“社会建设县域统筹新体系”、“社会服务镇村运行新体系”、“社会管理多元共治新体系”及“社会民生城乡统筹新工程”(3+1)社会建设网络体系融入一体。在新型社会管理体制下,该县南盛镇在各村建立了“社区服务合作社”,合作社以落实上级政策与尊重社员意愿相结合为基本原则,推行了“十步工作法”。即:梳理确定议题→制定初步方案→征求社员意见→依法表决通过→公示表决结果→分流三站实施(经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站)→定期开展研判→实施民主监督→组织绩效评价→公布办理结果。从而形成了“干部问事,社员理事,集中议事,及时办事,定期评事”的“南盛模式”。

    社会保障基本尽责。调查发现,广东农村合作医疗基本普及。珠三角一些村为农民办理了新农保、失地保险,有的为失地农民办理了与城市居民同等的社会保险。有的村建立了养老保险制度,对60岁以上老人给予不同程度的生活补贴。佛山市三水区芦苞镇敬老院,将170多位老人集中供养,衣、食、住、行、医、乐全由镇政府承担。

    基础教育基本改善。各级政府重视教育投入,群众对国家九年义务教育及“两免一补”的各项政策非常拥护。所有镇都建有九年制学校和幼儿园,有的还设立了高中部,相对集中的村建有小学,基本保证了基础教育的实施,保证了学龄前儿童入学受教育。

    生产经营基本正常。各地想方设法发展生产,改善群众生活条件。云安县南盛镇立足统筹当地劳动力,组织农民就地打工,解决了水果摘采、运输、销售等劳力不足问题。韶关市始兴县罗坝镇全镇实行“基地+公司+农户”的养蚕项目,家家有桑田,户户养殖蚕。

    社会治安基本稳定。各镇都建立了综合信访维稳中心,村村有巡逻队、值班室,刑事案件逐渐下降,小偷小摸大大减少,社会治安正在好转,农民生活安居乐业。广州、深圳、东莞、珠海等地建立了“流动人口管理制度”,对外来人口做到理性管理,文明管理,细化管理,热情服务。

    公共服务基本满意。调查中,被访问的群众对所在地政府的社会管理与公共服务总体上是满意的,有6%的群众表示“非常满意”,有55%的表示“比较满意”,有37%的表示“一般满意”。有68.8%的人认为镇领导重视为农民服务,想方设法支持和鼓励农民发展生产,群众对政府的行政行为比较满意,说明了党和政府的政策在广大农村贯彻落实是有社会基础的。

    二、问题及成因

    通过调研认为,目前广东省的镇域社会管理与农村公共服务的整体情况良好,发展态势也趋向好。但个别地方、某些方面还不同程度地存在一些问题,有的表现比较突出。

    医疗卫生方面。医务人员不断流向城市,农村缺少医疗骨干,稍大一点的病都要到县里、市里、甚至省里治疗,路途远且开支大。医保卡在一个区域不能通行,报销标准低且手续繁琐。农村公共卫生也令人担忧,除珠三角一些农村外,大部分农村没有排污设施,河涌渠道臭水四溢,村头院落垃圾成堆,牲畜粪便四处可见。更为突出的是一些城乡结合部的食品加工点,肆无忌惮地生产加工“地沟油”等有毒有害食品。绝大多数农村仍延用传统的化粪池,将简单处理的污水排入河涌,给公共水源造成严重污染,农村生活用水问题突出。始兴县太平镇茅坪村是一个城中村,因管道要横过一条公路,多年与自来水公司接洽无果,经费无人负担导致村民迄今吃不上自来水。汕尾市城区红草镇拾和村,村民直接饮用未经任何净化处理和安全防护的山泉“自来”水,一遇刮风下雨水质混浊且没有安全感。一些农户化粪池旁边就是饮水井,水质交叉感染。一些渔民常年生活在船上,大小便排在江里,长期饮用江中污染水。

    教育水平方面。农村教师反映国家“两免一补”标准低,10年前标准是190元,10年后仍是190元,随着物价飙升,远远跟不上学生的基本生活需求。在学校管理方面,有的学校采取“提高分数线,压缩招生数”等办法,向扩招生、择校生变相收取高额费用达3万元/学年。幼儿园多为民办,专业幼师力量不足,有的收费高、管理差。文化活动设施短缺,有些村没有文体活动场所,即使有也形同虚设,一些农家书屋书籍长期没有更新。农村文化生活单调,农闲时间只有打麻将赌博或喝酒聊天。有的村电线、摩托车被盗严重,派出所千元以内不立案。有的村党支部、村委会缺乏号召力,被一些专门拜神祭祀的理事会在“理事”。

    基础设施方面。村组道路硬化速度缓慢,有的村组泥泞小道妨碍出行,下雨天走的“水泥”路;有的村组道路没有路灯,村民夜里走“黑道”;有的村组道路狭窄,车辆进不去,农民搬运物资只靠肩扛手提。新农村建设无规划、乱搭建,有规划的也推进慢,有的村民在原有房屋地基不堪重负的情况下,不顾安危加盖三层四层,存在许多隐患。有的村组没有公交,老百姓步行数公里才能乘车、坐船,且车船费用高,农民难以承受。农民宅基地审批困难,审批权上划,镇、县没有审批权。有的因修公路加高路基,路面高于屋顶,遇到下雨就“满灌”。韶关市始兴县太平镇白石坪村一姓陈的复员军人,兄弟三家9人住一套房子,宅基地多次申报批复未果,旧房改建因在规划区被限建,他们生活艰难。梅州市梅江区长沙镇长沙村村民反映办理住宅建设手续繁杂且费用高,需要盖17枚公章,还要收取人防、测土、勘探、放线等等高额费用。

    社会福利方面。有的村留守老人、留守儿童问题比较突出,幼有所教、老有所养问题未能较好解决。随着城市建设用工的需要,农村大量精壮劳力外出务工,留在家里的就是老人孩子。这些孩子因缺少父母关爱和家庭教育,内心变得敏感而脆弱,孤僻、冷漠、散漫等凸现出来的心理问题显而易见。有的孤身老人,整天围着电视机、沙发、床铺打发时光,有些老人生活难以自理。始兴县罗坝镇淋头村一位姓刘的老人说“现在最难熬的就是时间,特别是逢年过节,我们这些留守老人更是孤独。”一些农村对60岁以上的老人没有优待政策,即使参加了新农保,每月仅有55元,五保户每月290元也无济于事。汕尾市城区红草镇拾和村一位老人说,“农村人去世后还要花1700元的丧葬费,农民死不起啊!”残疾福利事业投入不足,除珠三角外,大部分地区没有安置残疾人就业的企业和渠道,也没有残疾人康复机构,只靠一些社会零星救济和家人照顾维持生活。广州市白云区钟落潭镇有残疾人1800余人,全镇没有一家为残疾人创办的福利企业。清远市清新县太和镇白莲村一位姓黄的村民年已67岁,一家三口,妻子和女儿都是残疾人,根据她们的身体状况,完全可以在一些残疾人福利工厂就业自立,因没有这样的企业,只好待在家里,一家三口每月仅靠政府补贴的870元五保金为生。

    生产经营方面。农业生产资料价格高,生产经营投入成本大,一亩地需投入500元左右。有的村庄农田水利设施差,主干渠失修,跑冒渗漏严重,农业灌溉困难。以养殖为主的农民,因虾塘低压电网改造跟不上,导致鱼虾死亡减产。有的因交通运输及信息等原因,农产品交易不出去,造成增产不增收。有的因农业技术培训指导不力,农民生产技能跟不上,传统式低循环,生产效益不高。有的村集体经济“空壳”,村两委仅靠每月下拨的几百元经费维持办公,无钱为群众办事。

    通过调研认为,农村存在“非均衡性”现象的主要原因还不在于经济发展水平,而在于缺乏合理的体制机制。主要表现为三个方面:一是地方政府转型滞后于经济社会转型。从2003年开始,中央一直强调地方政府要加强社会管理和公共服务职能,就总体而言,地方政府职能转变的进展比较缓慢,服务型政府建设滞后于经济社会的转型。二是各级政府社会管理职责界定不清。目前,农村公共服务供给实行政府分级负责制,但在实际操作中,各级政府的公共服务职责界定不清,事权、财权不对称。本应由上级政府提供的公共服务却要求下级政府提供,如义务教育、公共卫生、基础设施等,导致下级政府事权大于财权,由于受财力所限,公共服务不能提供或不能完全提供,致使服务数量不足、质量不高。同时,本应由乡镇或农民承担的公共服务义务,却推卸承担,造成在现行体制下的公共服务缺位。三是社会组织公共服务机构单一缺位。在国外,活跃的公民社会培育了大量的社会组织,承担着种类繁多的公共服务供给任务。而广东的社会组织还不能在公共服务领域中大显身手,由此导致在农村公共服务中,政府几乎成为唯一主体,造成了服务领域缺位。

    三、对策与建议

    调研认为,广东镇域社会管理与农村公共服务中的问题在我国其他地区也或多或少地存在,是各地政府创新社会管理,加强公共服务过程中都要正视和解决的新课题。针对上述问题,结合在调查中发现的“南村模式”和“南盛模式”,我们建议:

    创新社会管理体制。计划经济时期各乡镇设立的“七站八所”办事机构,有的已经不适应市场经济条件下新农村建设发展的需要,该撤的撤,该并的并,进行重组。在新一轮乡镇机构改革中普遍设立了“行政服务中心”和“综合信访维稳中心”,这些中心发挥了重要作用,方便了群众,提高了效率,整体情况是好的。但审批事项的方式仍然是“前厂后店”,行政服务中心在前台只能受理呈报,审批还需转交到市以上相关部门办理。同时,农村一些社会公共服务性工作挂“空档”。比如,公共卫生、食品安全、环境保护、道路建设、网管铺设、房屋建设等工作,除了镇上分管领导外,再没有具体机构“抓手”,单靠村民自治问题较多。为此,建议设立“公共服务管理中心”,实现农村社会管理权力下延,管理重心下移。在此基础上,借鉴城市网格化管理理念,从四个层面建立农村社会管理网络:一是“村域网”,由村两委负责,将社会管理工作网格化,辐射到组,统一管理;二是“包干网”,实行村干部分片包干,建立公共服务包干责任制;三是“小组网”,按照村民居住就近的原则,建设小组网,由村民小组负责管理;四是“联户网”,采取大户联小户,强户联弱户的方式帮带联建。通过联责、联管、联创,形成一个功能完备的系统化管理网络,使农村公共服务事事有人管,层层有人抓。也可参照“南村”和“南盛”模式,在监管主体上,实行政府集中管理与社会组织管理相结合;在监管机制上,实行政府常态管理与社会动态管理相结合;在监管方式上,实行政府输血服务与社会造血服务相结合;在监管手段上,实行定期技术排查与公众舆论监督相结合,以此来弥补政府职能“缺位”的问题。

    创新公共服务机制。一要创新农村医疗服务机制,重点抓好村级公共医疗三大建设:加快村级卫生室建设,建立人员精干,设备良好,药品齐全,价格合理的村级卫生室,做到小病不出村,大病能发现,方便群众就医;加快农村医疗队伍建设,培养一支医技过硬,医德高尚,安心农村,热心服务的医疗人员队伍。同时要研究出台鼓励医务人员安心农村医疗工作的优惠政策,稳定农村医疗队伍;加快医疗保险制度建设,政府有关部门要研究降低医保报销门槛,简化报销程序,实行刷卡通,方便农村患者。同时要下决心治理药品流通领域的乱象,减少药品流通环节,打击药品皮包公司,降低农村医疗成本,解决看病贵问题。二要创新农村环卫服务机制,重点抓好三大防疫系统建设:建立村级卫生管理系统,村村要有环卫组,村民小组要有卫监员,做到垃圾入池,及时清运,经常检查,贴牌告示,鼓励村民自觉养成卫生清洁好习惯;建立村组排污处理系统,疏通村户排污管道,污水集中无害化处理,达标后排放浇灌农田;建立村级卫生防疫系统,各村组都要有卫生防疫员,定期进行喷药消毒,消灭蚊蝇鼠害,确保无食物中毒,严控流行性传染疾病。尤其要加强食品安全监管,严厉打击加工生产危害人们身体健康的食品,填补食品监管中的城乡空白点,确保人民群众能吃到健康食品。

    创建社会组织体系。参照“南村”和“南盛”模式,探索建立适应市场经济发展的公共服务新模式,不仅要强化政府的社会管理和公共服务职能,不断增加政府提供的公共服务总量,优化公共服务结构,更要重视社会组织建设,探索建立基本公共服务多元化供给机制和社会管理主体多元化的格局,促进公共服务领域市场竞争机制的形成,提高社会管理和基本公共服务的供给效率。要充分利用工青妇等现有社团网络,扶持发展形式多样的慈善组织,群众文化组织,老年人、残疾人帮扶组织,卫生保洁、治安巡逻社区服务组织,鼓励和引导农民从事社区志愿服务。大力培育农村专业经济协会,促使社会管理和服务扁平化,真正使部分社会管理和公共服务职能得以有目标、有计划地委托给社会组织承担,并使政府得以利用绩效评估手段对社会组织的服务进行有效监督和引导。

    创建社会保障构架。要解决好老有所养、幼有所教的问题,就必须要办好农村“一院一园”:以乡镇为中心,办好敬老院,把农村孤寡老人的衣食住行、医疗娱乐等管起来,真正使公共财政的阳光普照到老人身上;以村为单位,办好老年活动中心,为子女外出务工的留守老人提供活动场所,解决老人心理孤单的问题;以镇为中心办好幼儿园,把学龄前儿童管起来,使农村的孩子及早接受教育,在加大公办幼儿园建设力度的同时,要规范民办幼儿园管理,严格收费标准,提高幼教质量,严防各类事故;以村为单位办好留守儿童托管点,把家长外出务工的学生课外时间管起来,督促其完成课外作业,敦促其按时回家。

    创建集体经济模式。由于一些村集体经济非常薄弱,无钱为群众办事。群众反映村组道路差,水利设施跟不上等问题,如果集体经济强大了,这些问题完全可以自立解决。如何壮大集体经济,解决经济“空壳”的问题,建议从二个方面着手:调剂财力,注入资金,上级财政适当为“空壳”村注入一批启动资金,帮助村组滚动发展,不断壮大集体经济。因地制宜发展集体经济项目,采取集体林、集体企业、集体渔塘等多种形式发展集体经济。集体富、村民富,集体空、民心散。因此,可在充分尊重农民意愿的基础上,通过多种渠道、多种形式壮大村集体经济。

    创建信息服务平台。借鉴珠海市斗门区乾务镇“阳光村务电子公开”的经验,创新村务管理信息平台,通过手机短信、电子屏幕、专业网站和村委热线等方式,为村民提供“三农”综合服务信息。将涉及医保、低保、招聘、村务以及农技等信息,按姓名、性别、年龄、职业等进行分类编排,适时发送给相关村民。

    调整相关惠农政策。建议对目前农村实行的有些惠农政策做必要的探索改进:一是调整合作医疗报销比例。可探索将原来住院报销标准镇级医院70%、县级医院60%、市级医院50%的比例倒转过来。因为一般性疾病在镇医院治疗原本就花费小,大病要去市县医院治疗费用高,所以调整报销比例符合客观实际。二是调整“两免一补”标准。将原有的190元标准随物价上涨指数适时调整,从根本上改善农村学生“小餐桌”问题。三是调整农村丧葬费标准。农村丧葬只收取必须的费用,其他丧葬费用应予免除。四是提高“五保户”优待标准,随物价上涨指数适时调整,控制在本村人均生活费用的中上等水平。五是出台鼓励农技人员为农村服务的政策,政府适当给其补助劳务费。六是改革户籍管理办法,对失地农民可办理城市户口,享受城镇居民同等待遇,进入就业保障和社会保险。同时,要解决好身份证管理与相关福利待遇的衔接问题。如揭阳市揭东县云路镇陇上村村民反映:“村子里有20多户来自海南省的下乡知青,由于持用海南身份证号段,回到原籍后享受不了当地独生子女待遇”。七是建立失地农民补偿制度,目前大部分农村实行一次性补偿,祖宗吃了子孙饭。鉴于此,应建立和完善农村土地征管长效机制,加大政策约束力度,政府有关部门要加强对土地出让金的监管,把出让土地的主要收入真正用到失地农民的补偿安置上来。改革土地产权制度,严格控制改变土地使用性质,合理分配土地增值收益,改变地方政府靠卖地皮过日子的现状。建立土地补偿制度及失地农民保险制度,防止一次性补偿花光用光。八是出台新农村建设补助政策,一些农民经济困难,无钱投入家园改造,建议政府给予贴息贷款或补助,帮助农民建设新居,促进新农村建设步伐,改善人居环境。


 

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