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湖北省推进公共服务型政府建设研究


湖北省行政管理学会:

加快服务型政府建设:绕不开、躲不过、拖不得的重大问题

——湖北省推进公共服务型政府建设研究


    经过30余年的改革开放,中国的经济社会发展出现了重大“拐点”。随着大量的民生问题聚集和社会矛盾凸显,我们党进入了“民生政治”时代。在新的历史条件下,着力保障和改善民生,实现基本公共服务均等化,建设公共服务型政府,已成为各级政府面临的重要课题。

    发展不够和民生改善不够,是湖北最大的实际、最大的省情。如何在发展不够与“民生短板”并存的背景下,推进公共服务型政府建设,构建符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,努力让全省人民共享改革发展成果,是摆在我省各级政府面前一个绕不开、躲不过、拖不得的重大问题。

    本课题组先后赴省民政厅、财政厅、人社厅、卫生厅及武汉、孝感、宜昌、咸宁、随州、鄂州、黄冈等地政府及其所属部门和县市区,通过实地考察、现场座谈、问卷调查、深度访谈等形式,对我省推进公共服务型政府建设进行了比较全面的调查研究。调研认为,我省在推进公共服务型政府建设方面取得了长足的进步,同时也存在不可忽视的问题,课题组尝试对这些问题提出了相关的对策和建议。

    一、湖北省推进公共服务型政府建设取得的主要成效

    (一) 公共服务的理念日渐清晰

    “公共服务”这一概念经历了从国外到国内、学府到官府、官方到民间的不断被了解、熟知、研究和实践的过程。从政府工作报告到专家论坛,“塑造服务型政府”、“提高公共服务水平”已成为高频语汇和研究热点。打开《中共湖北省委关于制定湖北省经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,仅“切实保障和改善民生”的任务表述中,“公共服务”就出现多达30余处,分别提出“人才公共服务体系”、“公共就业服务体系”、“公共卫生服务体系”、“公共文化服务体系”、“社区服务体系”、“残疾人服务体系”等概念。尤其是近年来,省委省政府加大政府自身建设力度,先后开展“作风建设年”、“能力建设年”、“政府执行力”大讨论等活动,各地各部门对公共服务的理解不断深化。如省财政厅将公共服务型政府界定为“按照公众的意愿和偏好提供物品和服务以回应公众和社会需要”的政府,并认为“效率、公正、责任、规范、透明、合法”12个字是服务型政府应追求的价值和标准。咸宁市针对公共服务型政府建设工作提出“三服务”理念,即政府必须“服务于群众、服务于基层、服务于发展。”

    (二) 公共服务的地位日渐突出

    近年来,我省各级政府更自觉地把经济调节、市场监管、社会管理和公共服务确立为政府的四大职能,大大提升了“公共服务”的地位。一是在四大职能的排序和布局中,更加突出公共服务的地位和分量;二是在各地各部门的“十二五”规划中,均制定了建设公共服务型政府的战略目标。在湖北省“十二五”规划建议中,明确提出要“把保障和改善民生作为经济社会发展的根本出发点和落脚点。加大财政对社会事业和公共服务的投入,逐步完善符合省情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,努力让人民群众共享改革发展成果”。从在一般意义上强调转变政府职能,到突出公共服务和社会管理职能、建设公共服务型政府、推进基本公共服务均等化,表明公共服务的战略地位不断得到了提升。

    (三) 公共服务的投入日渐加大

    近几年来,为满足社会公众基本物质文化生活需要,全省各级政府加大了对公共服务的投入,提供了更多更优质的公共产品和服务项目。例如,2009年,省财政对现代农业项目建设、农业综合开发、农业低产田的改造等项目投入8.34亿元;投入37亿元用于免费义务教育,实现了新中国建立以来农村真正意义上的“义务教育”;投入30个亿用于农村医疗保障。2009年省财政投入9亿多元用于低保补贴和廉租房补贴。近三年,全省农村每年扩大30万人进入最低生活保障范围,2010年扩大到了200万,基本实现了应保尽保。“十一五”期间,全省实施农村大病救助约50万人次。2010年,中央和省基本公共卫生项目共投入6.7亿元,各县也基本落实了相应配套经费。全省全面启动了“公共卫生惠民工程”、“免疫预防接种安全行动”、“妇女健康行动”,“妇幼保健五免一补健康工程”,并启动“健康湖北”全民行动计划。总体来看,无论是财政资金投入,还是公共政策投入,力度都在加大。

    (四) 公共服务的成效日渐明显

    调研表明,我省公共服务的投入带来了有效产出,既有直接的有形的产出,又有间接的无形的产出。一方面,直接给人民群众带来了看得见、摸得着的实惠。如鄂州市城乡一体化改革,在城乡规划、城乡产业布局、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡社会管理、城乡市场体系、城乡党建等七个方面实施一体化管理,缩小城乡差别,让公共服务项目最大化地惠及所有的城乡居民,改变了城乡公共服务体系中一只腿长、一只腿短的状况。再如,经过“十一五”时期的努力,我省民政部门对老年人、残疾人、儿童的服务已开始从补缺型、救助型服务向适度普惠型发展。按照政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,我省养老服务投入的多元化格局也初步形成,到2010年底,以为民利民便民为目标的省、市、县、乡、村五级民政服务网络体系已实现全覆盖。另一方面,各地各部门以公共服务型政府建设为契机,加强机关作风建设,倡导“提质、提效、提神”,力推“马上就办”、“零收费”等便民措施,大大提升了人民政府为人民的“服务型政府”的良好形象。不少地方政府将公共服务纳入行政改革视野,明确提出建设服务型政府的目标和时间表,公共服务从抽象的理念逐渐成为老百姓面前生动的现实。在深入农村调研中,我们发现,农民用朴实生动的语言表达他们对党和政府服务“三农”政策的拥护:“种田不用交税,上学不用交费”、“中央出了个胡锦涛,农民种田不用掏腰包”。在课题组收回的问卷调查表中,人民群众对政府公共服务质量的满意度在提高。其中,认为政府行政服务中心设置“非常好”和“比较好”的占到63%,认为政府推进新农合医疗体系建设“有较好效果”的达到55%,74%的人认为居住环境有所改善,65%的人认为政府在教育公平化方面“有所改善”。从调研中群众的反馈意见来看,我省以往的“四难”即政府“门难进、脸难看、话难听、事难办”情况有较大的缓解。

    二、现阶段湖北省公共服务型政府建设存在的主要问题

    (一) 公共服务职能定位不准

    党的十七届五中全会明确指出:在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求,就是坚持科学发展,更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义。公共服务已成为政府的“第一职能”,只有建设公共服务型政府,着力保障和改善民生,经济发展才有持久的动力,社会进步才有牢固的基础,国家才能长治久安。尽管省委省政府近年来要求各地克服“唯GDP”的错误观念,将改善民生提到了更为显著的地位,但调研表明,某些地方政府及其领导干部尚未深刻领会这一指导思想,以致在公共服务职能的定位上存在着错位、缺位、越位。主要表现在:一是“主辅论”,即认为经济增长是主要的、核心的职能,公共服务则是辅助的、次要的职能。不少政府官员仍然将大部分精力集中在围绕GDP增长的经济建设上,政府职能在经济建设上较强,在公共服务上偏弱。在一些干部特别是基层干部潜意识中,把发展经济作为政府的第一职责,而把公共服务作为有余力的情况下兼带的任务。二是“对立论”,即将公共服务与经济建设对立起来。用非此即彼的思维方式理解两者的关系。有人认为公共服务会消耗资金、时间和人力,挤占经济增长的机遇,牵绊经济增长的速度,影响经济和社会发展大局。他们不理解推进公共服务型政府建设对于政府职能转变、促进经济社会发展的重大意义,认为抓经济发展与提供公共服务是相互矛盾的,政府只能二者必居其一,难以兼顾。三是“临时论”,即单纯地从维稳的角度看待公共服务,简单地将公共服务作为缓解社会突发矛盾、安抚闹事人员的一种临时性手段。四是“模糊论”,即对公共服务内涵的理解模糊不清,不知公共服务的边界在哪里,哪些属于政府必须承担的“基本”的公共服务,哪些是应该让渡给市场、企业、公民的“非基本”的服务。以上情况说明,从全省范围来看,各级政府特别是基层政府对公共服务的职能定位尚不准确。

    (二) 公共服务投入不足

    近些年来,湖北省虽然在公共服务方面做出了相当的努力,但公共服务的投入明显不足,公共服务提供的数量过少,质量不优。例如,2009年,省本级地方一般预算支出2370692万元,其中教育支出完成234571万元,社会保障和就业支出完成225031万元,医疗卫生支出完成58059万元。这种财政投入格局还不能满足当前湖北省公共服务发展的实际需要。与全国发达地区甚至与中西部省份相比,湖北公共服务的总体投入尚显不足。例如,在医疗保障方面,省里启动了大病救助服务项目,但资金主要靠中央拨付,省级财政没有预算支出,只是从公益彩票基金中安排少量资金作为补助,其中2005年拨付2000万元,2006年以后增加到4000万元。这一财政投入水平远低于其他省份——周边省份大都在5000万以上,有的还达到一个亿,邻省江西此类投入达到一年3个多亿。再以教育投入为例。根据国家教育部、统计局、财政部发布的权威数据来看,湖北省在教育公共服务经费中的投入总量严重不足。2008年和2009年连续两年,湖北省预算内教育经费占财政支出的比例在中部六省均居倒数第一位(见表1)。从公共服务的人均投入来看,湖北省在中等职业教育和高等教育阶段的人均投入水平也处于相对落后的地位,特别是中等职业学校生均预算内教育事业费支出,连续两年处于中部六省最差水平。(见表2)


表1 中部六省预算内教育经费占财政支出比例情况
地区 预算内教育经费(亿元) 预算内教育经费占财政支出比例(%)(%)

        2008年 2009年 2008年 2009年
山西省 251.40 289.02 19.12 18.51
安徽省 312.31 354.76 18.96 16.56
江西省 220.23 268.24 18.20 17.17
河南省 496.01 586.23 21.74 20.17
湖北省 272.50 332.29 16.51 15.89
湖南省 338.99 395.94 19.20 17.91
表2 中部六省生均预算内教育事业费支出情况
地区 中等职业学校(元) 普通高等学校(元)

        2008年 2009年 2008年 2009年
山西省 4629.02 4259.36 5222.33 5881.77
安徽省 2075.27 2275.14 4078.57 4422.34
江西省 2819.88 2895.49 4236.33 4481.14
河南省 2771.71 3394.56 4099.88 4216.83
湖北省 1778.83 2236.49 3713.46 4708.70
湖南省 3140.70 3483.73 4531.27 4975.08



    调研发现,几乎各级政府及其部门的同志在谈到公共服务型政府建设过程中遇到的问题时,均表示用于公共服务项目的财政资金十分匮乏。“没钱不能服务”、“钱少做不了服务”已成为我省推进公共服务型政府建设最大的“瓶颈”制约。

    (三) 公共服务结构失衡

    我省目前公共服务一方面投入总量在财政支出中所占的比重较小,另一方面还存在着公共服务结构不合理的问题。一是城乡结构不合理。例如,公共卫生服务城乡差别巨大。根据国家统计局的数据,湖北省2008年每千人口医疗机构床位为2.74个,城市(包括市、县)每千人口医疗机构床位为2.52个,而农村每千农业人口乡镇卫生院床位数只有1.03个。大量的医疗资源集中在城市,而广大农村居民享受不到高质量的医疗服务。再比如,我省民政部门的救助服务项目近年来虽有所进展,但救助服务基础设施建设的城乡差距很大,地级市的救助服务大站建设相对较好,而全省53个县级站点中只有12个拥有独立的救助场所,其余大多是借用福利院用房,难以满足救助服务需要。二是区域结构不合理。从目前的情况来看,大量的公共服务资源集中在武汉等部分相对发达地区,欠发达地区的公共服务资源极其有限。例如,据民政部门的调查,全省尚有20多个县的最低社会保障标准低于当地最低工资标准的40%。

    (四) 公共服务过度市场化

    公共产品和公共服务的供给,需要市场主体的参与,需要市场机制发挥作用,但是公共产品内在的非竞争性和非排他性特点,决定了政府应该在公共服务供给中发挥主导作用,“凡是市场机制失灵的,政府决不能退缩”。然而,从湖北省目前的实际情况来看,一些关系到民生问题的基本服务项目过多、过度地市场化。例如政府公办示范性幼儿园迅速退缩,学前教育服务无节制地市场化。再如医疗卫生服务过度地依赖市场机制,甚至公立医院的运作机制过度地以市场利益为导向。调研发现,部分官员还不能够充分理解市场监管和公共服务双重角色的关系,在价值取向上片面理解市场化改革,出现“泛市场化”倾向,简单地将教育、医疗等服务项目产业化、市场化、企业化,但却忽视了对这些项目运作的监管,忽视了基本民生服务的公共性,造成了基本公共服务价格虚高,增加了民众享受公共服务的成本负担。

    (五) 公共服务政策不公

    科学的公共服务政策对实现社会公平具有直接的促进作用。但从湖北的现实来看,公共服务政策的制定与实施存在着诸多不利于实现社会公平的新问题,突出地表现为“四个缺乏”:其一,缺乏公共性,即公共服务政策在维护公共利益、实现公众利益最大化方面显得乏力;其二,缺乏协调性,即公共服务政策不能完全做到统筹兼顾,时常出现政策相互冲突,顾此失彼;其三,缺乏责任性,即公共服务政策缺乏绩效评估和问责机制,即使政策损害了公众利益或遭到公众质疑,也无人承担责任;其四,缺乏公开性,即公共政策的制定、实施仍然存在不透明、不民主的情况,少数干部甚至通过公共服务项目暗箱操作来谋取私利。

    三、湖北省公共服务型政府建设问题存在的主要原因

    (一) 认识不足

    一是对“民生政府”建设的紧迫性缺乏清晰的认识。坚持民富优先,走共同富裕道路,促进人的全面发展,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,这是我们党面对新形势新阶段确定的最高的执政价值追求,而推进湖北公共服务型政府建设,建立适度普惠的公共服务体系,实现基本公共服务均等化,则是实现这一价值追求的必然选择和保障。前30年的改革开放是富国,后30年应首先富民。但在现实工作中,不少政府部门及官员对党的这个重大的执政理念转换还缺乏深刻的理解,因而尚未将公共服务转变为自觉的行动。在具体的政策过程中,仍然沿袭着“投资型政府”、“经济建设型政府”的单一模式。二是对我国经济社会发展阶段性新特征缺乏清晰的认识。当前社会经济发展从快速增长转为均衡增长,从部分人先富转为全体居民共享发展成果,从经济建设为中心转为经济社会协调发展,从重工轻农、重城轻乡转为以工促农、以城带乡、城乡统筹发展。部分官员尚未自觉地认识和适应这些新特征,因而在实践中不能从变化了的实际出发,以致出现同中央精神和公众需要脱节的现象。三是对公共服务职能缺乏清晰的认识。湖北省2010年政府工作报告谈到政府工作目标时指出:一手抓经济发展,一手抓民生改善,统一于促进经济社会和谐发展。改善民生既是发展的目的,也是发展的动力,是拉动最终消费最有效的途径。要把改善民生作为扩大内需的重要增长点,把公共资源配置更多地向民生领域倾斜,扩大和改善公共服务,加快发展社会事业,切实增强经济社会发展的协调性。部分官员没有把推进公共服务型政府建设放到政府职能转变的高度,只是把政府公共服务工作当做经济建设职能锦上添花式的补充,甚至将公共服务视为经济发展任务的负担,没有领会经济增长与民生改善不是简单的因果关系,而是相互推动的关系,民生改善是拉动消费、推动增长的有效途径。

    (二) 体制滞后

    一是政府管理体制改革滞后。公共服务职能不到位在很大程度上与传统行政管理体制的弊端有关。长期以来形成的审批型、管制型政府仍然发挥着主导作用。尽管近年来湖北省将民生服务作为机构设置的重要目标,推进了“大部门体制”改革,启动了审批权的归并、清理和下放工作,但政府管理体制改革力度仍然有待加强。“大部制”改革有喜有忧,纵向看尚未到底,横向看尚未到边,距公共服务型政府的架构还有不小的差距。此外,政府及官员绩效考核指标的科学化、不同部门在同一类服务项目上的分工和权责关系、上级政府对下级政府公共服务行为的监管、公民对政府公共服务质量的测评监督等方面都需要进行更加细致的体制机制设计。二是公共财政体制改革滞后。公共服务型政府建设需要优化公共财政结构,财政管理权限要作出适应性调整。当前普遍存在的问题是公共财政对公共服务的投入领域偏窄、数量偏少、力度偏小,不少服务型项目有政策无资金,基层政府抱怨上级政府“只开口子,不拿票子”、“只请客不埋单”,形成有服务任务而无财力支撑的局面。如何优化财政支出结构、改善政府间财政关系、增强基层政府财政控制能力等仍然是一个重大课题。三是社会体制改革滞后。公共服务型政府建设需要在政府指导下充分发挥各类社会组织的作用。当前湖北省社会组织管理体制还比较滞后,社会组织特别是非政府组织、志愿者队伍所提供的公共服务的数量、质量不够,活力缺乏。例如,随着我省进入老年社会后,解决养老问题需要大量的义工组织等民间力量的支持,但目前缺口很大,民政部门感到力不从心。调查还发现,由于管理体制的局限,现有基层群众组织也远远不能满足群众对公共服务的需求。基层公共服务中一个突出的体制问题是,城市社区居委会和农村村委会,承担了大量的社会管理任务,实际上在一定程度上演变为上级政府的执行机关,工作中疲于应付上级摊派的各种管理任务,因而影响了基层公共服务质量的提高。

    (三) 利益驱动

    当前,由于政府自身服务意识的匮乏和资金短缺的困难,政府与民争利的情况还时有发生,这就使得服务型政府的价值难以从根本上实现。比如,由于政府对殡葬事业的财政预算投入不足,导致殡葬单位在自收自支情况下借助政府保护和垄断地位,强行增加殡葬消费成本,降低了公众对殡葬服务的满意度。再比如,部分政府为了增加财政收入,节约建设成本,赶工期、抓进度,在征地拆迁过程中无视被拆迁人的实际生活状况,强行压低拆迁补偿标准,甚至采取极端措施完成拆迁任务,造成了居民对公共服务工程项目产生抵触情绪。又如,少数政府官员在经济适用房、廉租房建设和分配过程中,忽视此类项目的公共性和敏感性,从狭隘的部门利益和小团体利益出发,采用各种措施照顾某些特殊群体和个人,在社会上造成了恶劣影响,损害了政府公共服务项目的公信力。

    四、推进湖北省公共服务型政府建设的若干对策

    从湖北省情出发,推进公共服务型政府建设的当务之急,是要在解决下列几个突出矛盾上下功夫。

    (一) 深化省情认识,着力解决发展不够与民生短板并存的矛盾

    发展不够,是湖北最大的实际,也是最大的省情,尽管近年来发展态势较好,已进入GDP万亿元俱乐部,但与发达省份相比,无论发展速度还是发展质量均有较大差距,即使在中部六省中也处于发展相对缓慢的位次。以往常说湖北前有“标兵”后有“追兵”,现在看来,湖北不仅要向“标兵”学习,也要向“追兵”学习,如果湖北再不跨越式发展,实现弯道越超,就有可能让“追兵”也变为“标兵”。至今湖北仍然没有一家全国百强县市,最好的大冶市2010年只排在全国的157位。另一方面,湖北长期积累的民生问题的“瓶颈”和“短板”也十分突出。由于发展不够,政府拿不出更多的财力支撑公共服务;特别是县域经济发展不够,导致部分基层政府还处于“吃饭财政”状况,少数边远山区甚至仍然处于“宣传靠吼,交通靠走,治安靠狗”的境地,公共服务与财政收入同时处于低水平状态。民生服务财政投入不足,反过来又使“民生短板”制约着经济发展。收入上不去,社保水平低,导致消费能力萎缩,人才流失严重,形成经济发展尤其是高新技术产业发展的惰性力量,最终造成经济发展不够与公共服务不够之间的“恶性循环”。因此,推动湖北公共服务型政府建设,必须着力处理好这两个短板之间的矛盾:

    第一,必须毫不动摇地把推进“跨越式”发展作为第一要务。“十二五”时期湖北地区的生产总值年均增长必须在10%以上,只有保持10%以上的增幅,才有机会提档进位;只有把蛋糕做得更大,才能有更多的资源用于公共服务。

    第二,必须全面准确地把握“跨越式”发展的科学内涵。“跨越式”发展无疑包括总量规模的跨越,但决不能只追求量的扩张,要在加快转变经济发展方式上下更多的功夫,见更大的实效。同时,要实现经济发展与民生改善紧密结合的协调“跨越”。

    第三,必须克服“非此即彼”或“顾此失彼”的思维定势,统筹兼顾经济“跨越式”发展与民生“跨越式”改善,真正把保障和改善民生当作经济“跨越式”发展的出发点和落脚点,坚持发展不忘民生、发展为了民生、发展落实到民生,避免经济发展的腿长、解决民生的腿短。尤其是政府主要官员,必须深刻认识公共服务均等化的政治意义,看清楚、弄明白公共服务均等化对促进社会公正、维护社会稳定、巩固党的执政地位、塑造政府良好形象的不可替代的作用和意义。

    (二) 深化公共服务内涵,着力解决公共服务总量不够与结构不优并存的矛盾

    如前所述,湖北省公共服务既存在着投入不足、总量不够的问题,同时也存在着结构不优、均等化不够的问题。因此,必须从两个方面“双管齐下”来化解这一矛盾。

    第一,加大投入,增加总量。

    一是要提高公共服务投入在GDP当中的比重。我省目前公共服务的投入在GDP中的比重过小,直接影响到民生问题的解决。投入决定产出,没有公共财政更多的投入,就难以有公共服务更多的产出。特别是“基本”的公共财政投入和中央有明确政策要求的投入要有保证。如对教育的投入应保证“十二五”时期达到中央规定的占GDP4%的比重。收入分配上,要落实中央提出的“两个比重”和“两个同步”,努力实现居民收入增长与经济增长同步,劳动报酬增长与劳动生产率提高同步,重点在于“提低”即提高低收者的收入,“扩中”即扩大中等收入群体,“减贫”即减少贫困人口,而不是“限高”,即限制高收入人群。因为湖北的高收入人群放在全国去看也不算高。要在不断提高政府财政收入的同时,有效增加公共服务的投入比重,使湖北的经济发展和公共服务保障水平同时在全国提档进位。

    二是要留给下级政府尤其是基层政府提高公共服务供给能力的有效空间。要改善中央政府对地方政府、省级政府对下级政府的财政供给方式,增强地方政府特别是基层政府的公共服务供给能力,以缓解地方政府的财政压力。近年来,在中央和地方的关系上,中央集中调控的力度越来越大,地方政府特别是县、乡两级政府感到可控行政资源日益紧缺。在提供公共服务方面,地方政府特别是基层政府可运用的手段如财政手段、税收手段越来越少,而承担的责任却越来越大,往往都是“一票否决”式的紧迫责任,如计划生育、政治维稳、安全生产等,这就造成了权力和责任的“两极分化”,即权力上收责任下放。这种不对称的权力责任格局致使基层政府长期处于与群众发生磨擦的风口和火山口上,导致干群关系恶化。一方面,群众不满意基层政府的服务能力,误认为“天上是神仙,中间是好人,地下都是鬼”,即认为民生问题解决不好,都是基层干部的问题。另一方面基层干部也有抱怨,他们无奈地说:“中央财政高速增长,省级财政喜气洋洋,市级财政勉勉强强,县级财政摇摇晃晃,乡镇财政空空荡荡”。尽管近年来中央和省级政府加大了财政转移支付力度,但部分基层政府仍处于入不敷出的境地,尤其是一些粮食大县往往是财政小县,在取消农业税的背景下对公共服务职责更是力不从心。例如目前,省委组织部牵头推进的农村基层党组织建设“五基本”活动,要求全省村集体经济三年中必须达到5万元的纯收入,但调研发现,部分地方的村是负债的“空壳村”,约65%的村集体经济低于5万元,要想在三年内实现这一目标,任务相当艰巨。因此,要进一步加大财政转移支付力度,坚持“资金缺口向上转移,财政投入向下倾斜”的公共财政投入取向。

    第二,优化结构,实现均等。

    一是在政府公共服务的总投入中形成合理的梯次结构,优先满足“基本”的公共需求。在政府财力有限的情况下,必须对公共服务的投入进行顶层设计和总体规划,对公共服务项目和公共产品优先顺序要进行科学合理的排列。从湖北实际出发,公共服务首先应着眼于解决广大民众对最低生活保障、教育、医疗、就业、住房等方面最基本的需求,公共财政投入优先为社会公众提供“一般性”公共服务,而不是“奢侈”的公共服务。通俗地说,应先着力“雪中送炭”,后考虑“锦上添花”。

    二是在城乡公共服务的投入中形成均衡的比例结构,重点解决农村公共服务滞后的问题。湖北是一个农业大省,6000万人口中有4000万农村人口。长期以来城乡分割的二元体制,形成了公共服务重城轻乡的格局,城市实行的是“政府主导型”的公共服务供给制度,农村实行的是“农民自保型”的供给方式,因而对农村欠下了比较多的公共服务的历史旧账。加上近年来的征地拆迁,大规模地建设用地,导致农民失地现象严重,大量的农民演变为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”农民,成为新的贫困人口。因此,如何统筹城乡发展,优先解决农村公共服务的突出矛盾,是优化公共服务结构的题中应有之义。课题组赴鄂州市考察发现,该市近年来在推进城乡一体化方面所创造的“鄂州模式”有重要的实践意义,其中关于城乡公共服务一体化的探索应该能够成为我省改善农村公共服务的一个方向。

    三是在区域公共服务的投入中形成协调的比例结构。“两圈一带”是湖北“十二五”时期经济社会发展的总体战略目标,因此我们应高度重视如何推动圈域基本公共服务均等化。首先要让公共服务“圈”起来,“带”起来,打破城市之间、城乡之间的壁垒,增强公共服务政策的耦合度,如在户籍制度、人才服务、社会保障等方面加强区域内政府之间的协作,尽快做到资源共享,使百姓享受到统一、便利、高效的公共服务。

    四是在政府自身与社会公众利益关系上形成“先外后内”的合理结构,优先满足社会公众的需求。政府行政成本过高,财政在一般公务方面的支出比重过大,这与公共财政对公益事业孱弱、滞后的的投入形成了鲜明的反差。这是我国各级政府普遍存在的问题,湖北省也不例外。政府自身的运营成本占财政支出比重居高不下,“养人、养车、养会”行政成本始终难以降低, “奢侈行政”、“高价政府”削弱了公共服务的财政保障能力。因此,服务型政府必须是“廉价政府”,要对内控制运作成本支出,对外提供更多的公共服务,倡导先满足社会公众需求,再考虑政府自身需求。

    (三) 深化职能转变,着力解决公共服务基本保障不够与包揽过多并存的矛盾

    目前,我省的公共服务一方面是提供的基本保障“不足”,存在着政府职能的“缺位”,但另一方面则是提供的非基本保障“过度”,存在着政府职能的“越位”,也就是人们常批评政府的“该管的、管得好的,没管;不该管的、管不好的,却要管”。因此,推进公共服务型政府建设,仍然需要深化政府职能转变,调整政府职能定位。各级政府及官员必须科学界定公共服务的内涵和范围。公共服务具有公益性、公共性、公众性,具有非营利性、非竞争性、非排他性的特征,它往往是在其他主体无利可图或无力承担的领域“方显英雄本色”,并且是以追求最大限度满足社会公众需求为价值取向的。科学界定公共服务的内涵和范围,具体来说,应正确处理以下几个关系:

    一是政府与市场的关系。在推进公共服务型政府建设中,政府同样要做到“有所为有所不为”,凡是市场机制能解决的,政府决不代劳,凡是市场机制解决不了的,政府决不退缩。一方面,政府是一只看得见的手,必须让社会公众看得见,随时随地能感觉到它的存在和力量。所谓“人民的教育人民办”、“人民的道路人民修”、“教育产业化、医院企业化、住房商品化”的口号,骨子里是过度市场化、过早市场化而放弃公共服务“基本”保障职能的表现。这一局面必须扭转,政府必须承担起应该承担的服务责任。另一方面,要善于引进市场机制,用市场的资源和力量补充公共服务,防止政府过多地介入那些本该由市场力量发挥主要作用的领域,特别是竞争性和盈利性的经济领域。即使是政府对基础设施的投入也要把重心放在与社会公众关系更加密切的就业、教育、医疗、环境保护等民生项目上,而不能偏重于经济类基础设施,包括大广场、大剧场、大机场等。在财力有限的前提下,钱还是应先花在与百姓联系更直接的民生改善上。

    二是政府与企业的关系。企业同样是政府服务的对象,湖北发展不够,原因之一就是企业发展不够。政府要营造能更好地促进企业健康发展的软环境,为企业提供必要的公共服务。但政府不能成为“无限责任政府”,既不能过多地干预企业,替企业当家,也不能过份地保护企业,替企业埋单。例如,某些企业改制后,被分流的人员集体上访,政府为了平息矛盾,将上访人员全部纳入低保范围,从而过多地剔除了企业应该承担的义务和责任,把负担转嫁给民政部门。再比如,长期以来,在环境保护方面,企业缺乏社会责任感,形成“企业污染,百姓遭殃,政府埋单”的错位。因此,必须理清政府与企业在公共服务领域各自的权利与责任,强化企业的社会责任感。

    三是政府与事业单位的关系。湖北是教育大省、科技大省,省内事业单位数量多,这是很好的条件优势。将事业单位塑造为教育、医疗、文化、就业等领域提供有效公共服务的“第三部门”,就能将这一条件优势转化为发展的优势、公共服务的优势。但由于传统管理模式和体制的影响,目前,我省事业单位改革比较滞后,一方面是政府的公共财政对教育、卫生、文化的投入不够,事业单位忙于自身生计,难以有财力、精力提供公益性的服务;另一方面,事业单位仍沿用传统体制,对政府的依赖性很强。因而,必须进一步深化事业单位体制改革,明确在公共服务领域政府与事业单位之间的权力和责任。

    四是政府与公民的关系。毫无疑问,政府是为公民服务的,但不能由此认为政府是包揽一切、包打天下、有求必应的政府,甚至“一告就灵,一闹就批,一访就办”的政府。现在社会上流行的“上诉不如上访,上访不如上网,上网不如上房”,从某种意义上说明了政府与公民关系的错位。因此,政府应当依法服务、公平服务,而不是谁上访谁会闹就为谁服务,否则不仅会影响政府的公信力,还会对其他社会群体造成错误的导向。同时,政府应该使老百姓意识到,公民一方面是公共服务的对象,另一方面也应成为为他人提供公共服务的主体,要鼓励和引导公民积极参与义务献血、器官捐献、抢险救灾等志愿服务活动。英国政府规定,当大雪降临造成道路堵塞时,居民和店主必须“各人自扫门前雪”,对拒不执行造成基础设施损害的,政府将予以处罚。这样的规定既培养了公众的社会责任感,又减少了政府的支出。我们完全可以从中得到启示和借鉴。

    (四) 深化体制改革,着力解决公共服务创新不够与执行力不强并存的矛盾

    思想解放不够,是长期以来制约湖北发展的深层因素,同样也是造成我省公共服务型政府建设中理念滞后、体制僵化、模式单一、效率低下的深层次原因。一方面是公共服务的创新热情不高,改革力度不大,影响公共服务的质量和水平;另一方面,政府的执行力“缺位”比较严重,使公共服务难以落实。因此,同样需要从两个方面下功夫解决。

    第一,深化改革,健全体系。

    一是积极稳妥地推进“三大体制”改革,即“大部门”体制改革、公共财政体制改革和社会体制改革。首先,要深化“大部门”体制改革。湖北的“大部制”改革虽然取得了阶段性成果,但改革还不够彻底,离预期的“大文化”、“大农业”、“大交通”、“大社保”的目标还有不小的差距。按照国家“十二五”规划的要求,必须深化大部门体制改革,构建职能宽、机构少、人员精、效率高的“大部制”,为建设公共服务型政府提供体制支撑。其次,要深化公共财政体制改革,建立与服务型政府相适应的公共财政体制。要建立科学的财政预算制度,降低政府运作成本。我省目前正在实施的是项目预算模式,下一步还应向绩效预算模式转变,建立科学的公共财政评估体系。不仅要关注财政投入了多少,而且要关注财政投入的效果,关注“民心工程”是否得了民心,“希望工程”是否带来了希望,“送温暖工程”是否让百姓感受到了温暖。再次,要深化社会体制改革,这是近年来中央提出的一项新的改革任务。随着社会的深度转型和社会阶层的分化,大量的“单位人”变为“社会人”;同时,新的社会组织层出不穷,城市社区、农村的村民自治管理任务日趋繁杂和艰巨,推进社会体制改革成为一项迫切的任务。要着力培育社会自治组织,加强社区建设,有序地组织居民实现自我管理、自我完善、自我发展。加强和完善村民自治,还权于民,真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,为解决社会矛盾、化解社会冲突、完善民生服务提供组织保障。

    二是坚持“三个着眼于”。一要着眼于“体系”。中央“十二五”规划建议提出:“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。这一概括十分全面、精当和务实,富有针对性。湖北省的公共服务虽然取得了重大进展,但存在着松散化、碎片化的缺陷,缺乏相互配套、相互对接、相互支撑,缺乏前后呼应、上下吻合、左右关联的公共服务体系。“十二五”时期必须在“体系”建设上下功夫,从公共服务的“要素”建设转变为“系统”建设。二要着眼于“能力”。也就是要提高政府提供优质高效公共服务的保障能力。要扭转目前我省各级政府管制能力强、服务能力弱的状况。要大幅度提升政府愿服务、会服务、善服务的能力。三要着眼于“制度”。制度不公平是最大的不公平,制度环境不优是我省存在的突出问题。因此,要加大公共服务型政府的“制度建设”,如公共服务项目的决策制度、公共服务的绩效评估制度、公共服务的监督制度、公共服务的问责制度等。制度建设要协调有力、狠抓落实,特别要警惕制度建设中的形式主义倾向。

    第二,加强政风建设,提高政府执行力。

    执行力是政府工作的生命力,执行不够,是长期以来影响政府效率的重要制约因素,也是我省推进公共服务型政府建设需要下大力气解决的“短板”。否则,再正确的战略、再科学的决策,也会因执行力缺失而落空。

    一是要克服实用主义的执行。即有利益的事就执行,无利可图的事就不执行或慢执行,采取踢、推、拖的办法,甚至不给好处不办事,给了好处乱办事,直接损害公共服务的本质,损害政府形象,损害百姓利益。

    二是要克服应付型的执行。即对人民群众的呼声、诉求,采取敷衍应付的态度,降低服务质量,问题解决不及时、不彻底,甚至小事拖大、大事拖炸,以至酿成群体性事件。

    三是要克服口号式、文件式的执行。即有感动无行动,有开头无结尾,写在文件上、讲在会议上、挂在墙上,以会议落实会议,以文件落实文件。以下级的形式主义对付上级的形式主义,使公共服务“标签化”、“标语化”,停留在号召上。

    四是要克服机械式的执行。即墨守成规,缺乏创新意识,管死的办法很多,管活的办法很少。如2009年武广高铁开通后,广东一批残疾人兴高采烈来参观黄鹤楼,却因为工作人员要逐一检查证件,并与人员对号,致使游客两个小时不能进入参观。其中有许多是坐着轮椅来的,他们既伤心又愤怒,“难道我们是残疾人你用眼睛看不见吗?”。最后旅游局长不得不出面道歉。这说明,机械式的执行会极大地损害湖北发展的软环境,必须不折不扣地予以纠正。

    五、湖北省推进公共服务型政府建设的几点建议

    (一) 率先探索省直管县的行政管理体制,试行包括省直管县市财政在内的、彻底意义上的省直管县市的行政管理体制。十七届五中全会已提出了此项改革的任务,湖北应抓住机遇,率先突破,实施“放水养鱼”,还财权、人权、事权于基层政府,推进县域经济得到更快发展,最终使基层政府拥有更多的财力空间,保证基层政府有权、有钱、有人提供基本公共服务。

    (二) 建立以公共服务业绩为导向的干部人事考核制度和绩效评价体系。加大民生、环保、社会、人文的考核指标权重和分值,从绩效评价体系上推进公共服务型政府建设,形成公共服务的判断标准和指挥棒,使各级政府把公共服务当作自己的“主业”而不是“副业”。

    (三) 从地方法规建设的层面,理顺各级政府之间履行公共服务的权责关系。要进一步依法明确地方各级政府、各个部门公共服务的分工,使公共服务不因为领导人的变更而变更,不因领导人的意愿改变而改变,保障公共服务行为常态化、法制化。

    (四) 大力发展社会组织,探索多元化的公共服务体系。湖北作为科教大省,应借助高校多、事业单位多的优势,培育更多的社会组织以提供公共产品和服务。通过发挥优秀社会组织的吸纳和引领作用,壮大我省公共服务志愿者队伍,提高公民自我服务的能力。


    课题组负责人:顾 杰

    参 与 人:彭惠青 刘 晖


 

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