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天津市和平区引入中介组织参与行政许可(审批)服务调查


天津市行政管理学会:

政府退一尺 社会宽一丈

---天津市和平区引入中介组织参与行政许可(审批)服务调查

张霁星


    一些权力部门总是以目前社会中介组织发展不成熟、不完善为借口,把着可管可不管的事情不放,其实就是把着部门利益和其他利益不放,致使政府职能很难转变。中介组织并不是完全不具备承担公共事务的能力,而是我们根本就没给过他们参与的机会。从2007年6月开始,天津市和平区在行政审批服务创新之中,冲破重重阻力,以建立行政许可服务中心“全程领办窗口”为契机,把可以不用政府机关和公务员管的事情,大胆地交给中介组织,也即“政府退出去,中介请进来”,事实证明,中介组织在他们适合的位置上参与到行政审批服务之中,不仅没有“天下大乱”,反而取得了事半功倍的效果。四年多的运行实践再次证明,政府在管不好、不该管、可管可不管的事情之中退出来,行政效率就会提高,腐败现象就会减少,政府形象就会改善,社会活力就会增强。政府能退一尺,社会就宽一丈。

    (一)引入中介组织进入全程领办窗口的动因和经过

    目前,全国多数市县普遍建立了“行政许可服务中心”,但老百姓办事难、企业办照难的问题仍然存在,因而,各类中介机构乱贴小广告,围堵在“中心”门口“过度热情”的强塞小广告,招揽代办营业执照和延伸生意,夸大审批难度和自身能力,仍然是比较普遍的现象。

    全国的行政服务中心大体都是30个有审批权的部门集中在一个大厅,申办企业要一个窗口、一个窗口地去咨询、递件;若遇上一次性告知不全、冷硬顶横、吃拿卡要的,申请人感到非常无奈。设立一个企业,仅工商、国税、地税的案卷就达70多页,企业需填写的内容多达271项,需交各种复印件共13种、43页,如此专业而繁多的报件内容,确实令企业感到办照太难。于是,他们就向中介组织购买服务。而中介组织的服务又参差不齐,企业往往花钱却并没有得到应得的服务。

    对此,大部分“中心”一是劝退或驱赶中介人员离开“中心”门口;二是在大厅增设一个“一门受理”窗口, 增加5---7名工作人员,帮助申请人领办或代办营业执照。但这并不能真正缩短时限、简化程序、提高行政审批效率。因为“一门受理”窗口的工作人员是政府的人,他们既没有填写几十种表格的专业知识经验,又和各个审批窗口有着千丝万缕的关系,并且还要增机构增编制,行政成本更高。对于企业来说,非但没方便反而又多了一个面对政府和官员的环节。根据这样的情况,天津市和平区没有简单粗暴地驱赶中介人员,也没增设占行政编制的人员建立“一门受理”窗口,而是根据转变政府职能的总体思路,从引导、培育中介组织参与社会管理、承担公共事务的角度,本着政府可管可不管的事情尽量不管的具体原则,创新行政审批流程,在“中心”建立“全程领办窗口”,以此为契机,择优录选5家资质高、有意愿的中介代办机构进驻“中心”的“全程领办窗口”,既“让政府退出去,把中介请进来”,让他们变“地下为地上”、变“混乱为规范”,和“中心”近30个政府行政审批部门工作人员一起,向社会提供透明、简洁、高效的行政审批服务。

    “中心”统一规定,进驻“中心”的中介机构每代办一个执照只能收200元服务费,这样形成企业与中介的契约关系。而这200元服务费,要在企业取得执照后,政府替企业付给中介机构,也即政府花钱买中介服务。中介机构服从“中心”的统一管理,与进驻“中心”的行政审批人员工作上同标准、服务上同规范、纪律上同要求。如有违规或被申请人投诉,经核查属实,“中心”有权要求中介组织调换人员或责令中介机构退出“中心”。至此,规范化的中介全程领办服务和政府的审批服务融为一体,一个新的行政服务模式在实践中应运而生。

    和平区从2007年6月开始这样的创新探索,至今中介全程领办和各个政府审批窗口磨合顺利,审批效率明显提高、行政成本明显降低、社会活力大为增强,创新效果十分显著。截止2011年8月,中介组织共领办了 7558家(新办3509,变更4049)企业。一次性通过率达到98%;企业设立平均办理时限达2.5天。企业满意率达100%。

    (二)中介全程领办有效地解决了行政审批服务中的三大难题

    一是解决了企业办照难的问题。过去,近30个审批窗口,企业要逐一去咨询、填表,工商、国地税、公安、消防等部门的专业术语,没有那个企业的工作人员能一听就明白;企业申请人感到非常头疼的70多页案卷271项内容,以及13种、43页的各种复印文件,具有专业能力的中介人员却轻车熟路,70多页的表格讲解,270多个内容的填写,中介与企业以问答形式仅用半个多小时就能完成。中介的全程领办用专业化促进了简化,企业办照不再难了。

    二是改善了行政效率低的问题。过去企业申请人到各个审批窗口逐一咨询,审批人员往往是问一句答一句,一般不把所有问题一次性告知清楚。一个窗口,企业就可能往返多次。这个部门的表格过关了,还有下一个部门的窗口。行政效率低,审批过程长、环节多、速度慢。如今,中介一次性帮助企业做好筹备工作,并制定了不同类型企业的规范性文本,过去企业往返于各审批窗口反复咨询、更正、修改、验证的烦恼没有了,中介与企业面对面,一问一答,一气呵成。中介提供给各个审批窗口的表格和报件基本上都是符合规范要求的文件,审批窗口没有理由再托、推、缓办,过去用一个月甚至更长时间才能完成的过程,如今2.5天就能完成,行政审批效率大为提高。

    三是有效预防了腐败的问题。过去申请办理营业执照,是一个企业要面对30多个政府审批部门。实行中介全程领办,在政府与企业之间铺设了一个必须经过的“过渡带”,这个“过渡带”就是一道“防火墙”,每个政府审批部门都不能直接面对企业,企业只需面对一个中介机构就完事了。而企业和中介之间是一种契约关系,这就形成了企业、中介组织、政府审批部门的三方制约机制。审批部门没理由向中介组织吃拿卡要,中介组织与企业属有偿代办,更不能向企业吃拿卡要。

    过去,每个审批部门的官员面对每个企业申请人,从讲解本部门要求填写的表格开始所拥有的“官”和“管”的优越感被剥夺了,企业直接面对政府官员的漫长过程没有了,因此,寻租的渠道与机会也就没有了。过去刻章、验资、银行等企业都围绕着政府审批人员转,希望他们为自己介绍客户,拓展业务,于是,业务介绍费、咨询费、回扣等也就自然成了某些审批人员的额外收入。中介全程领办使政府官员失去了和企业见面的机会,也就失去了向企业“寻租”的可能性和“灰色”收入,长期以来形成的一条“看不见的利益链”被斩断。这样,就基本上从源头遏制了腐败现象的发生。

    (三)中介全程领办所取得的显著效益

    1、企业设立成本降低,审批效率加快。政府花钱购买,企业享受免费的中介专业化服务,缩短了企业筹备时间,降低了企业设立成本。2010年,中介领办的报件一次性通过率达到98%;企业设立平均办理时限达2.5天。从2007年至今,中介组织共为 7558家(新办3509,变更4049)企业实行了全程领办,如果企业向中介组织自行购买代办服务,每户至少需支付600元,累计计算为企业节约资金约453.48万元。企业既节省了时间成本,也减少了资金成本。

    2、中介组织得到了发展完善的空间与平台。中介机构进入政府的“中心”大厅,政府给了他们参与和承担公共事务的机会,使他们在服务实践中得到发展和完善,提升了他们的公信力和形象,增强了他们的自信与自尊,他们即从代办执照中直接得利,又便于承揽延伸业务,实力逐步壮大,综合素质得到全面提升,成了政府服务的帮手,企业办事的助手,提高效率的推手,他们的社会作用得到充分发挥。

    3、极大增强了全社会的活力,明显地促进了地方经济与社会的全面发展。行政许可从“多头办理,各自为政”到“一站式”服务;而后又从“串联审批”到“并联审批”,政府自身的审批效率大幅度提高,审批速度一再加快,但这都是申请人把所有的报件资料准备齐全,进入审批环节后的提速,对于企业申请人来说,最为困难的是审批前的70多页271项的各种报件的填写和13种40多页的复印资料的筹备。“中介全程领办”不仅仅是缩短了审批时限,最根本的问题是解决了审批前企业最为困难的前期各种报件的准备时间,而真正影响效率的恰恰是这个前期环节。“中介全程领办”为企业节省的时间,这是一笔难以计算的“大帐”。他对全社会效率的提高,活力的增强,所起的促进作用是难以估量的,这才是他最重要的意义。四年间,中介全程领办了7558家企业,过去需要一个月时间的审批过程现在缩短到2.5天,每个企业节省了27.5天,四年总节省时间207845天,合计为569年,我们认为,时间比黄金更宝贵,节省时间比节省资金更有意义。五百多年的时间,能干多少事?另外,企业节省的人力,路上少跑的汽车,等等等等就不再计算了。况且,进入“中心”的5个中介机构10名工作人员不占用行政编制,每年直接节省行政开支100余万元;吃、拿、卡、要等一系列腐败现象得到了遏制;行政审批效率大幅提高;极大地激发了社会活力;改善和提升了政府形象;优化了区域投资发展环境;整个社会效率也显著提高,企业普遍赞誉:到和平区投资从办照开始就感到安商、亲商的氛围,不花钱就能享受到中介的专业化服务。大项目、好项目纷纷落户和平,四年间,和平区的财政收入从2006年的12亿元增长到2010年的30多亿元,走在市区前列。

    中介全程领办得到了各级领导的充分肯定。天津市常务副市长杨栋梁批示:“请办公厅总结推广和平区的经验。”在2010年7月21日“第三届全国行政服务创新论坛”上,和平区做了“关于中介组织全程领办”的主题报告,得到来自全国30多个省市、地区的与会代表和专家的肯定。中央电视台新闻联播对中介全程领办进行了专题报道;中央人民广播电台《中国之声》节目为此专访了中国行政学会执行副会长高小平;天津电视台、温州电视台、《天津日报》、财经专刊《新广角》,以及人民网、新华网等有关媒体都进行了相应报道。来自北京、内蒙古、沈阳等地的同行也纷纷来到和平“中心”考察学访。

    总之,让中介组织以全程领办的方式参与到行政审批服务中来,好处是多方面的。这种创新虽然只在一个点上,但其示范意义是巨大的。他用事实证明,只要政府能痛下决心,把不该管、管不好、可管可不管的事情真的放出去,让社会中介等各类组织来承担,天下并不会大乱,效率与效益会更好。政府能退一尺,社会就宽一丈。


 

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