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坚持公共行政理念 创新城乡社区管理


甘肃省行政管理学会:

坚持公共行政理念 创新城乡社区管理

石玉亭


    社会是一个有组织的体系,社会的成员应该组织起来。坚持公共行政理念,创新城乡社区管理,既是建构有组织的社会的需要,也是建设和谐社会的需要。

    一、创新城乡社区管理是促进和谐社会建设的关键内容

    社区是城乡社会的基本单元,社区生活是城乡居民日常社会生活的缩影,社区与社会的关系是微观与宏观、局部与整体的关系,城乡社区管理体制创新既是城乡基层社会管理体系创新的重要一环,也为更大范围内的社会管理创新提供了有力借鉴。社会管理是政府对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理,涉及城乡社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决,其中政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容,社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施,它决定着政府的其他社会管理方式与方法。

    随着社会主义市场经济的发展,我国原有的以“单位”为基础的城市基层社会管理体制被打破,越来越多的困难群体、弱势群体和特殊群体汇聚到城乡社区,越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城乡社区,越来越多的居民生产生活需求集中到城乡社区。党的十七大报告在加快推进以改善民生为重点的城乡社会建设问题中,明确提出了社会建设的基本任务;“十二五”规划纲要进一步强调,强化城乡社区自治和服务功能,全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,是我们深入实践科学发展观和促进和谐社会建设的重要内容与关键举措。因此,创新城乡社区管理,实现社会管理路径选择的新突破,就成为当前以及未来更长时期内我国加强城乡社会管理、积极构建和谐社会的着力点和党在基层执政能力体系建设与完善的支撑点。

    二、创新社会管理必须全面开展城市社区建设

    纵观和反思我国城市社区发展与治理的历史变迁不难发现,在计划经济年代,具有完全功能的城市单位社区圈占大量土地,形成一个个半封闭式“大院”以团块状散布在城市区域,各单位具备复合功能,如将居民的工作、生活、消费、休闲、社交等多类型的活动整合在同一范围内并在其系统内部获取资源,各单位之间联系相对微弱。在市场经济年代,市场机制改善了社区服务状况,展现了政府与市场合作提供社区服务的蓬勃活力。但是,市场机制的强势扩张,过分诉求商业利益和经营利润,使得社区利益和环境利益经常遭受损害。为了通过组织社会行动进行“自我保护”,群体性冲突事件也就难以避免,不论是暴力拆迁、物业纠纷,还是违规收费、违法建设等,人们经常看到的是,博弈双方处于不对称状态,市场力量处于强势地位。与此相应,基于国家体制转型和意识形态的重构,单位制在国家新的积累体制中的重要性急剧下降,国家不再继续需要无条件地维持每个单位的生存,国家希望单位制能够适应市场而自我消解和转型,特别是国有土地使用权出让使土地重新进入市场获取要素租金,以单位制为核心元素的传统城市社区越来越不适应城市土地利用扩张的需要,新的城市经营理念把城市土地作为实现持续积累和灵活完成财政收入的主要手段,国家用于维持单位基本生产生活的资本返还逐渐减少,城市社区形态在房地产大量涌入的资本化冲击和社区结构再造的逻辑下,将不同收入阶层的城乡居民以各种方式组合成一个个现代化社区。于是,在资本和政策的强力推动下,所有的市场主体都突然发现了单位在计划体制下免费获得的大量土地的市场价值,单位、企业家纷纷进入房地产市场、金融资本高价圈占和集约开发土地、政府强调房地产经济增长带动效应与公众要求促进城市合理功能分区、完善教育医疗设施、重视生态环境保护与权利平等等之间的力量博弈,共同主导着城市社区发展的基本方向。

    城市社区管理作为城市各主体间、主体内部相关利益方的博弈均衡,既反映了人们重复互动的结果,又规范着各人们的行为选择。由于个体理性与集体理性之间、个体利益与集体利益之间,既存在潜在冲突,有具有某种相容性,这就需要建立有效合理的制度结构,规范不同利益主体之间的行为,实现个人利益与公共利益在一定制度约束下的统一,并有效地维护和促进城市社区相关主体间的交往与正常运行。当前,中国正处于转型期,尚缺乏成熟的社区管理结构,加之大量农村人口涌入城市,流动人口不断增加,退休和下岗人员不断增多,空前繁杂的社会事务压在城市管理者面前。在强化属地管理的思路下,城市管理重心开始下移,市、区两级政府将大量事务下派给街道办事处,给街道工作增加了很多新任务。作为基层政府的派出机构,街道办事处可支配的公共资源有限,但其所承担的社会管理任务却越来越繁重。因此,在中国逐步改变“强政府、弱社会”的过程中,如果没有法治和宪政环境的形成,任何良好的愿望都会因政府不清楚应该做什么和不应该做什么而走样、扭曲。这就要求全社会必须营造利益独立、机制健全的城市社区主体,建立协商谈判机制、新型政绩考核机制和创立宪政意识与法治精神。特别是面对庞大的农民工群体进入城市就业,城市社区需要鼓励农民工积极参与社区活动,改善同社区居民的关系,培养社区归属感,减少与市民的冲突和摩擦,增强法制观念,争取市民的认同,让农民工积极参加合法的维权组织或团体,借助团体的力量,维护自身合法权益,改善自身的生活工作状况和拓展发展空间。

    三、创新社会管理必须积极推进农村社区建设

    与城市社区的结构功能相比,我国农村社区的容量相对较小、结构体系与功能发挥也比较简单,容纳外界冲击的能力也极为有限,但是这一单元对于保证农村经济发展和维护社会秩序稳定却是必不可少的。换句话说,农村社区正是在这一点上成为我们国家的缩微合党在基层执政的基本作用点,这也使我们有可能把微观剖析和宏观透视贯通起来,进而将现实中出现的各地关于促进新农村社区建设的特殊经验上升为一般的农村社区管理创新理念。农村社区管理既是社区建设的过程,也是社区居民共同发展的过程,它同时构成国家治理的重要内容,是包括社区社会、政治、经济、科技、教育、文化、交通、人民生活、社会治安和社会保障等方方面面的有机统一综合协调发展的过程。国家在不同时期的目标任务、发展战略不同,农村社区管理的模式选择也就不同。

    在计划经济年代,我国政府关于乡村社区管理的基本策略导向是主要通过人民公社体制下的生产大队和生产小队的组织方式,把行政体制直接延伸到乡村社区,把广大乡村社区居民组织起来开展集体化的农业生产劳动,从而使乡村社区的公益事业和公共福利通过集体形式获得了提升;入驻乡村社区中的其他党政机关、企事业单位实行的是垂直领导,很少参与乡村社区事务。改革开放以来,中央政府通过乡镇机构设置和职能定位,下决心进行行政管理体制和机构改革,通过转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率,力图真正把乡镇一级建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务,能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政府,最终为构建和谐乡村社区创造条件。当前,随着社会主义新农村的继续推进,农村社区发展过程的农村事业单位主要面向农业、农村并向农民提供社会服务,以满足农村经济社会发展过程中农民对农村各类公共服务的需要。这就要求我们在农村社区管理创新中,必须健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的农村社区管理新格局,健全农村基层社会管理体制,适应计划经济向市场经济体制的转变,由重统治向重服务转变,由行政命令向与农民沟通协调转变。农村基层各部门在明确自己的职、权、责等范围的同时,避免越位、缺位和错位的问题,把工作重点放在保障农民权利、协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定、加强农村安全网建设和解决农村生态环境等方面。同时,围绕新农村建设的要求,围绕农民的生产生活实际,培育各类专业合作组织,提高农民的组织化程度,充分调动农民的积极性,使广大农民参与其中,并通过社会运行状况的监测体系的建立,使管理机构和农民对社会管理的运行状况有一个清晰的了解,通过信息反馈,对出现的问题及时纠错,对可能出现的问题及时预警和防范,从而开创农村社会管理的新局面。

    四、坚持城乡统筹和一体化的路子,促进新型城乡社区建设

    胡锦涛总书记2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中提出了当前抓好社会管理创新工作的八个重点,从全局的角度提出了我国加强和创新社会管理的总任务。这些重点方面,在全国具有普遍性,在不同地区,又有所侧重。当前,在我国城乡整体发展不平衡、城乡二元结构突出的条件下,城乡社区不同的发展内容要求我们在未来时期必须围绕城乡一体化的实现目标,发掘城乡社区单元空间各要素存在的制约瓶颈,科学提出城乡社区管理的价值追求,促进城乡居民在自由平等发展过程中的相互融合,从而凸现城乡居民在不同条件和环境下促进城乡一体化的根本动力与主体作用,这是科学发展观对创新城乡社区管理的基本要求。城乡一体化与城乡社区管理是相辅相成的过程,诸多类型的开发区(园区、新区)建设、促进住房和汽车消费、鼓励发展轨道交通、土地收入分配等,不断引导着特定区域的城市化发展和促进城市社区管理能力的提升;城乡分割的户籍制度、基本农田保护、土地指标管理、生态安全保障等,又从另一方面约束着城市发展和防治城市人口过度扩张,又给新农村发展和农村社区管理能力的提升赢得了回旋余地;“城中村”、城市贫困、“城市病”、“地(县)改市”、“县改区”“乡改镇”等城市化的负面效应为新型城市化发展带来前所未有的挑战,农村财政能力弱小、公共服务水平低、社会救助及保障难度大、防灾减灾与生态环境治理问题多等农村发展的掣肘因素也在同时困扰着新农村建设的推进步伐。

    现实表明,我国未来的城乡社区发展与治理,必须围绕公益性质的福利便民服务和社区居民生活质量提升目标,以社区居民所进行的自助服务、社会服务、政府购买服务等为主要服务内容,突出政府的社会责任、强调政府的组织倡导和公共投入,不断延伸和承接政府对城乡社会基本公共服务均等化的公共职能,构筑能切实为城乡居民服务的多元化平台和长期稳健运行的保障机制。因此,我们必须遵循城乡社区以不同特点共同发展的历史规律与治理趋势,以促进城乡社区内部及其二者之间的良性互动关联为目标,彻底消除任何形式人为割裂城乡社区空间内在联系的各种障碍,放弃任何固化城乡社区对立的“单边思维”模式,促进城乡社会共同进步。在城乡公共服务社区化方面,各级政府必须以公共利益为导向,将适合于社区提供的公共服务由社区为基本单元进行供给,体现决策和执行相互分离、供给主体多元化、鼓励服务对象参与供给过程设计,注重建立“服务型政府+民间组织+公民+市场化运作+社会共同参与”的多元合作关系和供给模式,以此消除公共服务在城乡社区间的分配不公。

    同时,坚持政府指导与社会参与相结合,以不断满足社区居民的物质文化需要为出发点,充分发挥社区政府、居委会、业主委员会、单位、民间组织及个人的作用,建立与社会主义市场经济体制和城乡统筹发展相适应的城乡社区管理体制和运行机制,加大对城乡社区基础建设的投入,改善社区基础条件和服务设施,整合社区资源,转变社区管理方式,不断完善社区功能,形成社区居委会、社会力量和城乡居民广泛参与的良好氛围,努力建成管理有序、服务完善、职能明确、环境优美、治安良好、生活便利和城乡关系和谐的新型现代化城乡社区,这既是优化社区服务、促进社区和谐发展的必要之举,也是促进中国公民社会进步、实现发展成果由人民共享的重要标志,更是新时期城乡统筹发展过程中促进有中国特色现代城乡社区管理结构完善的关键环节和重要内容。


 

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