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《行政强制法》规范和制约权力的路径


宁夏行政管理学会:

《行政强制法》规范和制约权力的路径

翟桂荣 贾德荣


    摘要:《行政强制法》将规范和制约权力的宗旨贯穿于始终并通过多种路径保障其实现。通过明确权力边界实现对行政强制设定权和实施权的规范,设计严密科学的程序制约行政强制权的行使,赋予公民、法人或其他组织广泛的权利以监督行政强制权的运行,严格的法律责任则是行政强制权合法运行的最后保障。


    2011年6月27日,温家宝总理在伦敦英国皇家学会发表题为《未来中国的走向》的演讲中宣告:“我们要健全对政府权力的制约和监督机制,保证人民赋予的权力真正为人民谋福利。发扬民主,健全法制,加强对权力的有效监督,仍然是一项长期而艰巨的任务”。在多种行政管理方式中,行政强制是行政主体排除来自相对人阻力的一种工具,是行政权力行使的最后手段,是最激烈的执法方式,因而,法律应当给予其最严格的规范和严密的监督。但长期以来,对于行政强制没有统一的法律规范,行政机关在执法过程中存在滥用行政强制侵害公民、法人和其他组织合法权益的情况,影响了依法行政的整体水平,不利于建设法治政府。为此,自2012年1月1日起施行的《行政强制法》第一条明确其宗旨是:为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。不难看出,制定《行政强制法》既要制约权力,又要保障权力,最终目的是维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益。但首要和直接的目的是制约权力。而且,通说认为该法是继《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》之后的又一部规范行政机关共同行政行为的法,但认真解读其具体条文后却会发现:作为主要规范行政机关共同行政行为的法律,《行政强制法》并不仅仅规范监督行政权,而是对立法权、司法权的制约和监督都有所涉及,但核心还在于规范行政权,此乃行政强制的性质使然。因为部分行政强制的设定和大部分行政强制的实施是由行政机关通过行使行政权完成的。本文试图从梳理《行政强制法》规范和制约权力路径的视角,揭示该法对权力的立体性、全过程制约和监督。


    一、规范行政强制的设定权

    “一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。 《行政强制法》从多个方面对如何行使行政强制设定权提出要求,即设定行政强制应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

    首先,行政强制的设定应当依照法定的权限。我国实行一元多层次的立法体制,全国人大、国务院、国务院各部委和直属机构、省级人大和较大的市的人大、省级人民政府和较大的市的人民政府都有相应的立法权。以往,由于对行政强制的设定权未有明确规定,这些机关都曾以法律、法规、规章甚至其他规范性文件的形式设定了行政强制,一些没有立法权的地方人大和行政机关也在设定行政强制,导致行政强制的乱象。为此,《行政强制法》规定:行政强制的设定应当依照法定的权限。明确了哪些机关有权设定行政强制,哪些机关无权设定行政强制,有权设定行政强制的机关以什么形式设定行政强制。在行政强制措施的设定上,规定由全国人大以法律的形式设定,授予国务院和有立法权的地方人大及其有限的设定权,国务院部委和地方人民政府则没有权力设定行政强制措施。人身自由和财产权是宪法规定的公民基本权利,是最重要的人权,应当给予最严格的保护,《行政强制法》遵循《立法法》的法律保留原则,规定全国人大及其常委会有权以法律的形式设定各种行政强制措施,而且明确了限制公民人身自由和冻结存款、汇款的强制措施只能由全国人大及其常委会以法律的形式设定。国务院、地方人大无权设定这两种行政强制措施,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定任何行政强制措施。关于行政强制执行的设定则更为严格,规定只能由全国人大以法律的形式设定,其他任何机关无权设定。所以,诸如《企业法人登记管理条例》授予物价检查机构和企业法人登记主管机关划拨银行存款的行政强制执行权的规定,就不再符合《行政强制法》的要求,因为该条例是国务院制定的行政法规,无权设定行政强制措施。由于行政强制是最激烈的执法方式,相对于行政许可和行政处罚,行政强制设定权在中央与地方的权限划分上控制更加严格。根据《行政处罚法》的规定,地方政府规章享有“警告或者一定数量罚款”以及上位法规定的行为、种类和幅度内具体规定的设定权; 根据《行政许可法》的规定,地方政府规章享有“临时性许可”以及上位法许可事项范围内具体规定的设定权; 而根据《行政强制法》之规定,地方政府规章不享有任何种类的行政强制设定权。可见,地方政府分享的设定权在《行政处罚法》中最大,在《行政许可法》中次之,而《行政强制法》中则没有得到授权。“其中缘由,无疑与行政强制行为对公民权益的损害程度以及地方政府对相关设定权的需要程度直接相关。”

    其次,行政强制的设定应当依照法定的条件。行政管理事务的复杂性决定了需采取行政强制的条件不尽相同。《行政强制法》难以一一列举,但抽象出了一般条件和原则。关于设定行政强制措施的条件,主要为两个。一是根据该法第二条对行政强制措施的定义,可以找寻出设定行政强制措施的一般条件,也可以说是目的性条件。即设定行政强制措施的目的必须是:为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等;二是根据该法第五条的规定,行政强制的设定应当适当,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定行政强制。这一条件可以说是设定行政强制的适当性和必要性条件,是合理行政的内在要求,是在合法行政的前提下对行政强制自由裁量权的约束,比合法行政的要求更高。具体要求在设定行政强制措施时应当谨慎对待,在维护公共秩序和保护公民私权之间选择好平衡点。不能为了维护公共秩序设定行政强制时丝毫不考虑行政强制会给公民私权造成的损害,也不能因为行政强制会给公民私权造成损害而放弃行政强制,其结果不仅有损公共秩序,最终也伤及公民私权。所以,在是否设定行政强制,设定何种强度的行政强制,要进行科学的评估和利弊判断。其中一个重要的取舍标准是将行政强制手段和非强制手段进行比较,如果二者都可实现行政管理目的时,应当优先选择非强制手段。因为《行政强制法》属于典型的公法,必然要在公共利益与个人利益之间寻求平衡。应当说,《行政强制法》较好地实现了这种平衡,维护了二者的辩证统一关系。比如该法第1 条就开门见山地规定,既要维护“公共利益”,又要保护个人的“合法权益”,彰显出一种对二者并重保护的立法宗旨。《行政强制法》对于行政强制执行的设定没有条件限制,因为执行力是行政行为的效力之一,依法作出的行政决定应当得到无条件执行。

关于设定行政强制的程序条件,本文第三部分将做专门的阐述。


    二、规范行政强制的实施权

    首先,明确了实施行政强制的主体。针对行政强制实施中存在的主体过“滥”、随意实施等问题,《行政强制法》首先明确了实施主体。主体过“滥”的问题,主要表现为实施主体太多。不仅很多行政机关可以实施,而且一些行政机关还将实施权委托给其他单位,甚至企业,也有些行政机关让临时聘用的没有执法资格的人员实施行政强制。因此,《行政强制法》有针对性地对行政强制实施主体的范围予以明确,力求作到主体法定。关于行政强制措施的实施主体,规定由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施;行政强制措施权不得委托;行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施;除法律、法规规定的行政机关外,其他任何行政机关或者组织不得实施行政强制措施。关于行政强制执行的主体,明确了“法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。这一规定表明今后行政机关直接实施强制执行必须以全国人大制定的法律作为职权依据,否则,行政机关无权直接强制执行,只能申请人民法院执行。例如引发许多群体性事件、备受社会关注的强制拆迁,按照原《城市房屋拆迁管理条例》的规定可以由行政机关直接实施,但该条例只是国务院制定的一部行政法规,不能作为行政机关直接实施强制拆迁的职权依据。所以,在《行政强制法》生效后,行政机关无权自行强制拆迁,只能申请人民法院强制搬迁。当然,2011年1月21日生效的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经解决了这一问题。

    其次,确立了行政强制适当原则。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将合理行政作为依法行政的基本要求,即“行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式”。根据这一要求,《行政强制法》规定行政强制的实施,应当适当,并强调采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得实施行政强制。所以,即使依法拥有行政强制实施权的行政机关也不得动辄行使这项权力,要在考量所实施行政强制合法性的前提下,进一步衡量比较其合理性、必要性。《行政强制法》对此亦有详细的规定,例如在违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害时,可以不采取行政强制措施;对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中止执行满三年未恢复执行的,行政机关不再执行;查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品;在强制执行中,应当优先选择间接强制手段,只有在间接强制手段不能达到目的时,再动用直接强制手段,因为前者对相对人造成的影响和损害更小。


    三、以程序制约行政强制权的行使

    程序正当是依法行政的基本要求。《行政强制法》明确要求行政强制的设定和实施,应当依照法定的程序。用严密的程序来约束行政强制的实施行为,是这部法律的重中之重。严密的程序在该法中体现为公开、回避、听证、时限、方式、步骤等多方面的要求。综观其章节布局,亦可看出该法主要是一部关于行政强制的程序法。

    在行政强制的设定程序上, 要求起草法律草案、法规草案,拟设定行政强制的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价,对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。

    在行政强制措施的实施程序上,既有对实施各种强制措施应当遵循的程序的一般规定,包括实施主体及其执法人员的资格、相对集中行政强制措施权的实施主体、实施行政强制措施的步骤、顺序和方式等规定,其中既有实施行政强制措施的外部程序,如出示执法身份证件、通知当事人到场、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等。也有对行政机关实施行政强制措施的内部程序的要求,如实施前须向行政机关负责人报告并经批准,情况紧急需要当场实施行政强制措施的,要在24小时内报告并补办批准手续。在一般规定之外,根据不同种类强制措施的特点、对相对人及其亲属的影响大小,又对一些强制措施的实施程序作出了特别规定,如实施限制人身自由的强制措施应当当场告知或在实施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限,实施限制人身自由的强制措施不得超过法定期限。实施查封、扣押的应当制作并当场交付查封、扣押的清单,对查封、扣押清单应当列明的事项做了明确列举。实施冻结存款的强制措施应当在3日内向当事人交付冻结决定书,冻结决定书应当列明法定的事项,冻结的期限为30日,延长不得超过30日,应当将延长冻结的决定及时以书面形式告知当事人并说明理由。

    关于行政机关强制执行程序在第四章作出专门规定。分为一般规定和特别规定,后者包括金钱给付义务的执行和不作为义务的执行。在一般规定中要求行政机关在强制执行前必须以书面形式履行对当事人的告知义务,要听取当事人的陈述和申辩,对中止执行、不再执行、终结执行的情形作出规定。在执行方式上对行政机关的自由裁量权进行约束,规定不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行,不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定,对强制拆除违章建筑的催告规定要采用公告的特别形式。在特别规定中针对金钱给付义务的强制执行,结合实践中发生的加处罚款和滞纳金数额超出罚款本金的现象,要求行政机关应当将加处罚款或者滞纳金的标准告知当事人,加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

    关于行政机关申请人民法院强制执行的程序也有新的完善,不仅对作出行政决定的行政机关自行强制执行进行了限制,而且对人民法院如何强制执行行政决定在行政诉讼法规定的基础上有进一步规范,显示出对司法权的制约,如规定人民法院对行政机关强制执行的申请经书面审查后认为符合法律规定的执行条件的,应当自受理之日起七日内作出执行裁定。还规定了行政机关申请法院立即执行的程序,即因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行,经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。在强制执行中需要拍卖财物的,由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理,不允许人民法院自行拍卖。


    四、以权利监督行政强制权的运行

    温家宝总理指出:“我们要创造条件让人民监督和批评政府,使政府不敢懈怠、避免产生腐败。人民的责任感和民主精神,将带动社会的进步。人民参与社会管理和公共事务越多,推动社会进步的能量就越大”。《行政强制法》赋予行政相对人在行政强制过程中广泛的权利,将形成对强制权的有力监督。一是赋予公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议的权利,并要求有关机关对这些意见和建议认真研究论证,并以适当方式予以反馈,以保障该权利的实现。《行政强制法》将这一权利赋予了不特定的公民、法人和其他组织,是对宪法中公民向国家机关提出批评建议权这一基本权利的具体化和保障,说明公民不仅有权通过听证会等形式参与行政强制立法,而且在法律实施后还有权对其进行评价,参与到法律的修改和完善活动中,因此,可以说,公民、法人或者其他组织有权参与行政强制法的立、改、废全过程中。二是赋予行政强制中的相对人在行政强制实施过程中享有陈述权和申辩权,并通过规定行政机关相应的义务保障该权利的实现。如第十八条规定行政机关实施行政强制措施应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,听取当事人的陈述和申辩。根据第三十五条和第三十六条规定,行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务并告知当事人依法享有的陈述权和申辩权,行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。三是赋予行政强制当事人广泛的知情权。如根据第十八条的规定,行政机关实施行政强制措施中当事人有权知道对其采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径,有权知晓行政机关制作的现场笔录的内容。根据第二十条的规定,对限制人身自由的强制措施,当事人家属有权当场或在实施强制措施后立即知道实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。根据第二十一条的规定,违法行为涉嫌犯罪被行政机关移送司法机关的,当事人有权知道该移送事实及被查封、扣押、冻结的财物的情况。第二十五条则规定了行政机关应当将延长查封、扣押的决定及时书面告知当事人,并说明理由。根据第三十七条规定,当事人有权知道行政机关强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间。四是保护公民、法人或其他组织的财产权和公民的生存权。如第二十三条规定不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。第二十四条要求行政机关决定实施查封、扣押的,应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单,查封、扣押清单一式二份,由当事人和行政机关分别保存。第二十六条规定对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁;造成损失的,应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,因第三人的原因造成的损失,行政机关应当先行赔付。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。第二十八条规定行政机关已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的,退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格,给当事人造成损失的,应当给予补偿。第二十九条规定冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施,不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。第四十三条规定行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定,以保障公民基本的生存权。五是强调在实施行政强制过程中保护公民的休息和休假权利,即第四十三条 规定的行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。

    除以上四个方面外,《行政强制法》专设法律责任一章,对违法实施行政强制的行政机关及其工作人员、金融机构规定了处分、行政处罚、赔偿等法律责任,以责任防止行政强制权的滥用。所以,《行政强制法》是一部规范和制约权力的法。



参考文献

[1][法]孟德斯鸠.《论法的精神》上册,商务印书馆1978年版,第154页。

[2] 袁曙宏.我国《行政强制法》的法律地位、价值取向和制度逻辑[J].中国法学,2011(4).


 

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