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地方政府效能建设中的绩效评估研究报告

作者:辽宁省行政管理学会 

    自中央提出科学发展观和正确政绩观以来,胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制,完善经济社会发展评价体系,建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制;温家宝总理在2005年的国务院政府工作报告中,首次提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系,并且在同年的《国务院工作规则》等重要文件中对绩效评估提出了具体要求; 2006年9月4日在“加强政府自身建设推进政府管理创新”电视电话会议上,温家宝总理指出绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排,并提出要抓紧进行绩效评估的试点并逐步进行推广;在2007年2月9日召开的国务院第五次廉政工作会议上,温家宝总理再次强调,要抓紧建立政府绩效评估制度,科学评估政府工作人员履行职责的情况。2008年2月党的十七届二中全会特别强调,要建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。国家“十二五”规划指出,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法,发挥绩效评估对推动科学发展的导向和激励作用。党和政府发出的重要号召,呼唤政府效能建设,引导政府效能建设,催促政府效能建设。

一、政府效能建设目标

(一)政府效能的基本内涵

    效能是效率、效果和功能等词的复合叠加。作为物理学概念,表示物体运动能量释放和作功效果的一种体现和评价,《现代汉语词典》的解释是,“事物所蕴藏的有利的作用”。在一般管理和行政管理等具体社会活动领域内,泛指选定正确的目标及其实现的程度。就是说,以效能视角进行考察,不仅仅是把“成本—效益”原则作为行政活动评价的圭臬,还要对办事效率、工作能力和社会效果进行综合考虑,它是衡量工作结果的尺度,效率、效益、效果是衡量效能的依据。

“政府效能”就是指国家机关及工作人员为实现其管理目标,从事公务活动时,发挥功能的程度及其产生效益、效果的综合体现。强调的是,数量与质量的统一,功效与价值的统一,目的与手段的统一,过程与结果的统一。 “政府效能”的概念中必然包括了“政府效率”的意义,但是又超越了单纯行政效率所能表达的内涵,体现了现代行政的价值意蕴。毕竟单纯的“政府效率”不能涵盖价值判断,不能区分不同社会政治制度条件下管理活动的本质区别,忽视了政府活动应该秉持的善治、公平等理念。况且,过度重视行政效率,也容易导致组织内部关系趋向冷漠化和机构僵化,缺乏活力。

转型期的中国各级地方政府为适应社会经济发展出现了新的变化,政府效率和政府形象都面临着前所未有的挑战和巨大压力,于是一些地方政府相继开展机关效能建设活动。提升政府效能可以促使政府由管制型向服务型、全能型向有限型、权力型向责任型的现代政府转变;政府效能提升有助于政府树立廉洁、进取、高效的形象,有利于改善政府与公众的关系,营造和谐的施政环境;在行政管理活动中发现公务员行为的偏差、失误、错误,及时采取措施进行纠正,促进行政管理活动更加规范、有序、高效;政府效能建设从健全岗位责任制、改善内部管理入手,强化内外部管理,有利于消除影响和制约经济发展的非经济因素;关注政府效能建设可以保证各项行政活动在法制的轨道上运行,从而推动依法治国方略前行的进程。

(二)政府效能的实践解读

1、政府效率

从经济学的角度看,政府产出与政府成本之比即为政府效率。因此衡量政府效率涉及两个指标,一是政府成本,二是政府产出。政府成本应是一个由多层次和多维度的成本内涵组成的系统概念,它既包括财物成本,也包括时间成本,还包括生态环境等社会成本。政府产出主要指政府围绕经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能制定法规规章和政策、维护公平竞争市场秩序、促进基层民主建设、构建良好社会秩序、提供公共服务和产品等等。

2、政府效益

政府是否富有效益,可从四个方面来考察,即经济发展、社会进步、环境友好和生态可持续。经济发展一般用GDP、财政收入等指标来反映;社会进步一般用教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业的发展状况来反映;环境友好既包括硬环境的清洁优美,也包括软环境友善文明;生态可持续是指自然资源及其开发利用程序间的平衡,即在生态可能的范围内确定生产生活的消耗标准。因此,合理开发和利用自然资源,保持适度的人口规模,是政府效益在生态建设方面的重要内容。

3、政府效果

我国政府宗旨是全心全意为人民服务,人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是评价政府各项工作的最终标准。政府效果以人民满意为中心,主要围绕满足公共需求从公众幸福指数提高、执政地位更加稳固和地区综合实力更加强大等方面加以衡量。

(三)政府效能建设目标

地方政府开展效能建设应放在服务型政府建设的总目标中推进。从狭义角度看,政府效能建设既是服务型政府建设的重要内容,又是建设服务型政府的重要推动力量;从广义角度,服务型政府建设的载体就是政府效能建设,也就是说,通过政府效能建设最终能够建成服务型政府。从我国的地方政府开展的效能建设实践看,基于广义的政府效能建设成效较好,本项目的政府效能建设从广义介入。

我国的政府是人民的政府,人民政府存在的价值和活动的宗旨是为人民服务,政府管理的本质就是服务。因此,建设服务型政府是政府改革的根本目的,服从于根本目的之下的是构成服务型政府的具体指标,而服务型政府的具体指标应围绕服务内容、服务方式、服务效果等三方面进行展开,如图1所示:

图1:服务型政府具体指标

1、有限政府

建立服务型政府的过程就是公共权力主动地、有意识地从部分社会领域退出,公民与社会不断从国家获得自主空间的过程,是让市场机制和公共组织更多发挥作用的过程,也就是构建有限政府的过程。政治文明强调给公民更多的自由空间,公民能自主决定的事情一定要让公民自己决定。“全能政府”管了很多不应该管的事情,提供了过多的服务,同时许多应该管的事情和应该提供的服务却被忽视;有限政府是指政府职能和权力的有限,它是沿着“公民—市场—社会—政府”先后顺序来构建政府职能的,即公民能自己解决的由公民自己解决,公民不能自己解决市场能够解决的由市场来解决,市场不能解决通过社会能够解决的由社会来解决,社会也解决不了的才由政府出面进行全面管理和提供充分服务。

在实践中,应从两个维度建设有限政府,一是政府职能的边界。当前,政府的职能(政府的服务内容)包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务;2020年中国特色行政管理体制下的政府职能是为经济发展创造良好环境、提供优质的公共服务和维护社会公平正义。二是政府提供服务的标准。例如,公共服务的标准应是基本公共服务均等化,均等化的具体标准应与我国经济社会发展水平相适应,同时应为基本公共服务标准的提高预留空间,因为基本公共服务具有刚性,从民众心理的角度,基本公共服务应逐步提高,如果有所降低,则会产生不满情绪。

2、民主政府

民主政府要求:第一,民主决策。就是政府要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。民主决策型政府的标志是:重大决策的规则和程序完善;具有群众利益相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度;有完善专家咨询制度;实行决策的论证制和责任制。第二,民主管理。就是强调政府在进行服务时“民间”力量的介入和在具体管理过程中民意的表达。从本质上说,政府的职能不是提供服务,而是保证服务的供应。政府在进行服务时,应引入市场竞争机制,让公民、法人和其他组织参与提供服务,让行政相对人成为管理的主体,最大限度地实现自我管理。政府在具体的管理过程中应当保护公民权利,在行政许可和行政处罚等各种行为中应充分落实民意表达制度。第三,民主监督。就是人民政府应当受到人民群众的充分监督,充分监督的标准是监督渠道通畅、监督机制完善、监督力度强大、监督制度有保障。第四,民主评价。谁来评价政府,政府就会向谁负责。政府的存在价值是为公众服务,公众理应成为政府的评价主体。同时也只有公众成为评价政府的最主要主体,才能保政府实现全心全意为人民服务的宗旨。

建设民主政府应首先树立、掌握“亲民”、“爱民”和“为民”的行政理念和行政手段;抓紧落实民主决策的各项机制和制度,尤其是建立落实责任制;加强对人大代表的培训和监督,使其充分发挥其对政府的监督职能;制定鼓励“民间”力量参与政府管理的各种激励办法;畅通人民监督的各种渠道,重点落实人民群众信仿工作的首问责任制和首办跟踪制;扩大人民群众评价政府渠道和数量,提高人民群众评价政府在整体评价体系中所占的权重系数,改善民众评价政府的手段,逐步全面实现网上评价政府。

3、阳光政府

阳光是最好的杀毒剂,民主政府在行使有限的职权时必须“接受阳光的照射”。阳光下的政府会让群众知道政府在做什么、怎么做、做到什么程度,这不但实现了公民的知情权,满足了公民对公共信息的需要,解决了信息不对称的问题,而且有利于公民对行政事务的参与,增强公民对行政机关的信赖,同时还会使政府服务的方向更明确、手段更合法、效果会更佳。阳光政府要求政府除了涉及国家秘密、商业秘书和个人隐私的事项都应依法实施公开。

建设阳光政府一要加大对违纪公务员的处理力度,限制其“寻租”心理的产生;二要加快电子政务的建设力度,整合网络平台,扩大服务领域,建立政务信息资源库,加强安全体系建设,最大限度地实现政府职能上网;三要加大《政府信息公开条例》的执行力度,明确政府是信息公开的义务人和责任人,公民是权利人的法律关系;四要大力推行政府新闻发言人制度;五要建立并完善公共安全的预警制度;六要加紧研究制定如何在激励约束机制、决策机制、绩效考核机制、监督控制机制和沟通协调机制中体现透明原则,并尽快付诸实施。

4、便民政府

便民政府是对民主和阳光政府的进一步要求,也是现代政府追求人价值目标。便民政府要求人民群众获取政府信息方便,人民群众获取公共产品和公共服务方便,人民群众申请许可的地址、办事机构和办事程序方便、快捷,人民群体参与管理、监督政府方便。建设便民政府应首先按照相关法律的要求,整合政府各部门职能,相对集中行政许可权和公共服务职责,并在此基础上推进机构改革;其次按照决策、执行、监督既相互分离又相互协调的原则理顺行政运行机制;再次完善相应的制度,逐步实现职能、机构和人员编制的法定化。

5、“微笑”政府

“微笑服务”曾是商家为顾客服务的基本要求,本来它也应该是服务型政府为公众服务的最起码要求。但是长期以来,由于受官本位意识的影响,“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象大量存在,这大大影响着服务型政府的形象,割裂了党群关系和干群关系,甚至激发干群矛盾,引发上访甚至集体上访,影响交通秩序、社会生活秩序和经济生产秩序,导致社会不稳定,进而影响良好的经济发展环境和改革开放进程。

建设“微笑”政府,一是要求所有机关工作人员在工作思想和工作方法上有大转变,在日常工作中注意工作细节,“讲好每一句话,接待好每一个人,办好每一件事”;二是要做到“人要精神、物要整洁、话要和谐、事要公道”,特别是执法人员在工作中要做到“热情接待、热心服务”,全面推行“微笑服务”,“主动了解情况,主动接受监督,主动改进工作”的工作要求;三是公务员的服务态度、精神面貌、言行举止等方面要有大改进,树立执法与服务新风貌。

6、法治政府

2004年3月,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出建设法治政府的奋斗目标,2008年5月,国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,2010年10月,国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》,彰显国家建设法治政府的信心和决心。法治政府既是服务型政府的重要内容,又是建设服务型政府的重要保障,尤其在当前,我国社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出,建设法治政府更加紧迫和重要。

建设法治政府要以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口,以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。

7、“二廉”政府

服务型政府必须是廉价、廉洁的政府。廉价政府的内涵是精兵简政、行政成本相对最低、费用相对最少,政府应该以最小的成本为经济发展、社会进步和人民群众生活水平提高提供最大的服务。建设廉价政府,要做好政府成本的总量控制,使政府的规模适度化或小规模化,实现小政府、大社会的目标;要做好政府成本的分项控制,根据政府行使的不同职能对行政成本作合理分解,如分解为基本建设支出、社会治安支出、社会福利救济支出、教科文事业费、城市维护费等,对每一项开支作科学合理的测算,根据各自的重要性和实际需要,确定适当的比例,实施分项控制;要逐步降低行政管理成本,使有限的公共资源真正用于提供公共产品和服务领域。

确立建设一个廉洁政府的政府发展目标,是现代政治发展的一个重要价值取向。一个贪污腐化的政府,不会正常履行维护社会公平正义职能,不会正常推进建设服务型政府,相反还会在社会中树立负面典型,影响社会主义核心价值观的形成,影响社会的良性发展。建设廉洁政府,应提高教育的实效性,强化公务员的公仆意识、服务意识、法律意识,使公务人员不想腐败;应加强制度建设,用制度管钱、管事和管人,使公务人员没有机会腐败;应完善监督机制,使事前、事中监督与事后监督有机结合,使公务人员不能腐败;应加大惩处力度,增强惩戒的威慑力,提升腐败成本,使公务人员不敢腐败。

8、诚信政府

讲求信用是政府对服务质量的“承诺”,政府与公众相互信任、相互支持是一种共赢关系。诚信政府的具体要求是:行政行为具有确定力,行政行为一经作出,未有法定事由和法程序不能随意撤销、废止或改变。对行政相对人的授益性行政行为作出后,事后即使发现违法或者对政府不利,只要行为不是因为相对人过错所造成,亦不得撤销、废止或改变。行政行为作出后,必须撤销或改变此种行为时,行政机关对撤销或改变的行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。建设诚信政府应加强教育和引导公务员提高诚信意识,应转变政府工作作风,建设现代政府文化,应制定并认真落实政府失信的责任追究制并加大处罚力度,应建立、健全对政府诚信行为的激励机制和监督约束机制。

9、责任政府

承担责任是服务型政府的最基本要求,它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任,还意识着违法行使权力必须承担法律责任,这样才能保证政府的服务质量和服务数量不被打折。彰显责任政府,对人民高度负责,要做到“五个转变”:一是在政府和人民关系上,要实现政府责任和公民权利的双重转变,既要强调人民当家作主,同时也要强调政府的责任;二是在法制观念上,从侧重治民、治县,向首先治官、治权的转变;三是在政府职能层面上,由无限权力政府向有限权力政府转变;四是在责任制度层面上,从片面强调公民责任向强化政府责任转变;五是管理模式上,从科学发展和依法办事的转变。

10、人民满意政府

人民满意政府是服务型政府的本质要求。建设人民满意的政府,是人民群众的期盼,是政府改革的归宿。在新的时代背景和科学发展要求下,强调建设人民满意政府是对人民政府内涵的深刻提醒,是对公民导向的政府行为的强力呼唤。建设人民满意政府应以“让人民评判、让人民满意”为核心价值观,把解决群众关注的热点难点问题作为各地各单位工作的根本出发点和落脚点,把群众满意度作为检验各地各单位好坏的根本标准。在实际工作中,应让人民群众评价进入政府工作的各个环节(投入、行为、产出、效益、效果),逐步填平由于公众缺位而形成的政府绩效管理工作存在的四大鸿沟。如图2所示。

图2:政府绩效管理缺位图

二、地方政府绩效评估指标体系

(一)确定地方政府绩效评估指标的原则

1、以促进科学发展、保障民生、提高工作效率为导向

绩效管理是管理科学化的重要途径,是深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求,在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态环境建设和党的建设中发挥着牵头抓总作用。建立地方政府绩效评估指标体系要充分体现科学发展观和正确政绩观的要求,把科学发展、保障民生和提高工作效率作为评估的主要内容,既强调对政府及其职能部门法定职责履行结果的评估,也注重对政府及其职能部门履行职责过程及行政效率的评估;既重视对政府经济调节、市场监管职能的评估,更重视对公共服务、社会管理的评估;既有经济效益性指标,也有效益结果性指标;既有投入性指标,也有产出性指标,力求构建综合性的指标体系。

2、指标边界清晰,不相互矛盾

指标边界不清,会造成重复加分或重复减分现象,这样会改变此项指标在整个指标体系的重要程度,影响指标间的平衡关系和考评结果的客观公平,从而错误引导考评对象对工作任务进行排序。例如,某地发生交通安全事故并有伤亡,结果在生产安全和交通安全两个指标中都被扣分,引起评估对象的不满;当然出现重复加分现象时,评估对象绝不会主动提出并表示感谢的。指标互相矛盾,会使评估对象无所适从,甚至会挑起地方政府部门间的矛盾,这与绩效考评体系的价值追求背道而驰,绩效管理的功能和作用自然无法发挥。所以,绩效指标间既不能模糊不清,也不能相互矛盾。

3、共性指标与个性指标相结合

突出特色是考核工作充满生机活力的源动力。指标设置既要体现共性,又要突出特色,突出地方特色,是引导政府及其工作部门创新的前提和基础。因此,每个考评对象在确定一般性指标的同时,还要设置特色性指标。一般性指标由绩效管理主体根据党和政府总体目标,会同有关考评部门指令性下达;特色性指标由各各考评对象根据各自工作侧重点自行上报,考核小组审定后下达。这样不仅给考评对象联系实际、创造性开展工作提供了空间,也使考核工作充满了生机,极大地调动了考评对象工作的积极性。例如,不同主体功能区之下的地方政府绩效评估指标就有所不同,优化开发区域强化经济结构、资源消耗、自主创新等指标,弱化经济增长指标;重点开发区域综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等指标;限制开发区域突出评价生态建设和环境保护等指标,弱化经济增长、工业化和城镇化水平指标;禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护等指标。

4、定性与定量相结合

指标设置坚持定性与定量相结合,是考评工作成功的基础。因为政府产出难以量化,政府绩效标准指标难以确定,所以在制定目标任务时,对能够量化的指标尽量予以量化,针对不同的指标制定出不同的量化标准;对没有规范统计口径或统计方法的指标,易受人为因素影响难以考准考实的指标,尽量不予列入;对于那些不好把握、又相当重要的指标,应将其纳入定性考评,考评时进行定性分析比较,最大限度地减少主观随意性,从而为考评成功奠定良好的基础。

5、科学性与可行性相结合

设计考评标准和计算方法时,既要考虑方法的科学性和可操作性,又要考虑数据的可得性和可靠性。例如,评价一个地区水污染治理情况,不要简单地用建设污水处理厂的个数或污水处理厂稳定运行的比例等标准来评价,如果用达标饮用水的普及率标准来评价就比较科学。再比如,在确定绿色GDP指标的考评标准时,一片森林的价值如何计算?如果仅从这片林地的木材产值和林下经济作物的产值来衡量就显得过于片面,因为这片森林在涵养水源、防风固沙、保持水土、净化空气,甚至是旅游开发等方面发挥的作用可能更大,而体现这些价值的数据却难以获得,所以设计考评标准时就应慎重考虑,如果考评标准无法确定,那么这个指标将会取消。

6、绝对标准与相对标准相结合

对于不同指标的评价标准的设计是绩效评估中的难点。适中的评价标准能够调动被评价者正确提高绩效的积极性,过高的标准会“逼出”弄虚作假的现象,过低的标准形不成积极进取的压力,不利于整体目标的实现。设计评价标准应把绝对标准与相对标准充分相结合起来。所谓绝对标准,就是根据各指标内在发展变化规律及全局目标要求所确定的评价标准。如根据整分合原理所确定的区域发展目标,即属于绝对标准。所谓相对标准,就是在选取一定的参照系的前提下所确定的绩效评价标准。因参照系不同,相对标准又分为纵向相对标准和横向相对标准,纵向相对标准的参照系是评价对象的前期绩效,横向相对标准的参照系是其他评价对象的绩效。以往设计评价标准过多地关注横向相对标准,对评价对象进行排序,“先进”奖励、末尾淘汰,因此出现政绩造假现象,从而异化了绩效评价的目的。设计绩效评价标准应在充分考虑绝对标准的前提下,重点考虑纵向相对标准,适当考虑横向相对标准。例如,地方财政收入指标的考评标准,既要以一个地区财政收入纵向增长速度为标准,又要以不同地区财政收入量的多少为标准,概括讲就是要“联系总量看增速”

(三)地方政府通用绩效评估指标体系

根据关键绩效指标法(KPI),按照指标体系涵盖所有职能、指标边界清晰、指标间不相互矛盾的要求,地方政府的绩效可以设计经济发展、社会进步、资源利用和生态环境保护、人民生活和软环境等五个通用的一级指标,一级绩效指标由多个二级绩效指标构成,由于各地区的功能与定位不同,因此各地区在一级绩效指标下选取的二级指标就有所不同。

1.经济发展指标

衡量地方的经济发展状况,既要看其经济增长数量,还要看其经济增长质量。衡量经济增长数量主要从GDP增长率、财政收入增长率、税收增长率、旅游业收入增长率等方面进行考虑;衡量经济增长质量主要从经济结构、质量效益、自主创新等方面进行考虑。经济结构可细化为工业增加值占GDP比重、第三产业增加值占GDP比重、服务业增加值占GDP比重、特色经济增加值占GDP比重、服务业从业人员比重等,质量效益可细化为全员劳动生产率、总资产贡献率等,自主创新可细化为高新技术产品产值占GDP比重、万人拥有专利数等,对外开放可细化为进出口总额及其占GDP比重、实际利用外资额、外商投资占GDP的比重、外商投资的产业中高新技术产业所占比重等。

2.社会进步指标

衡量一个地区的社会进步情况,主要从就业、社保、教育、卫生、文化体育、公共安全、城镇化、贫富差距等方面进行考虑。因此,社会进步指标可以由城镇登记失业率、基本社会保障覆盖率、教育支出占公共财政比重、卫生服务体系健全率、新型农村合作医疗覆盖率、基尼系数、群众性文体活动(或设施)覆盖率、社会治安事件及安全事故发生率、城镇化率、人口转移指数等指标合成。为了协调城乡和谐发展,还可以设置外来人口吸纳及相应公共服务提供情况指标,这一指标可细化为外来人口吸纳率、外来人口基本社会保障参与率、外来人口社保及教育支出占公共财政比重、外来人口管理指数等指标。

3.资源利用和生态环境保护指标

此项指标主要考察各功能区在经济社会发展过程中的资源利用强度、环境质量综合指数、自然文化遗产保护和软环境建设情况。资源利用强度可选取单位GDP(万元)能耗、单位GDP水耗、单位GDP土地占用、基本农田保护率等具体指标;环境质量综合指数可选取单位GDP废水排放、单位GDP废气排放和单位GDP废物排放等指标;自然、文化遗产保护可选取温室气体排放量、林木保护指数、地表水质(河流、水库、湖泊)达标率、文物保护率、水土流失治理率、公众对生态环境满意度等指标。

4.人民生活指标

衡量一个地区的人民生活指标主要考察城镇居民可支配收入增长率、农村居民人均纯收入增长率、恩格尔系数、基础设施改善情况等。基础设施改善情况可选取农村自然村通公路比重、农村饮水工程、农村村屯改造率、农村电话普及率等指标。

5、软环境指标

软环境包括信用环境、平安环境和政务环境三大类指标。信息环境指标可选取政府公信度、企业信用度和个人信用度等指标;平安环境指标可选取社会安全、生产安全、交通安全、食品药品安全等指标;政务环境可选取依法行政、政务公开、政风行风、企业投诉、政府能力、行政成本、行政服务满意率和行政执法责任制达标率等指标。

(四)地方政府绩效评估指标体系在辽宁的应用

坚持科学发展、创新发展、和谐发展主题,以转变经济发展方式和调整经济结构为主线,本课题组协助辽宁省政府绩效管理办公室制定了“2010年度省政府对各市政府绩效考评指标体系”,如图3所示。

图3:2010年度省政府对各市政府绩效考评指标体系框架

1、辽宁政府绩效评估指标体系框架

(1)发展战略

①区域发展战略

A辽宁沿海经济带建设。考评内容为:2008年前(含2008年)批准的园区,考评地区生产总值、财政一般预算收入、实际利用外资、实际利用内资等;2008年后批准的园区,考评固定资产投资、土地开发率、土地利用率、招商引资成效等。

B沈阳经济区建设。考评内容为:城际连接带新城新市镇、主导产业园区项目建设、新增城镇人口。

C突破辽西北建设。考评内容为:辽西北三市园区产业集群项目、生态环境建设。

②县域经济发展战略

A农业现代化。考评内容为:新增设施农业,无公害农产品、绿色食品生产面积占全市耕地、果园面积的比重,新建畜禽标准化养殖小区,水产健康养殖示范区,开发林地经济,新增规模以上农产品加工企业。

B工业化。考评内容为:县域产业集群销售收入。

C城镇化。考评内容为:形成超3万人口的城镇。

D经济发展指数。考评内容为:县均地区生产总值、县均固定资产投资总量及增速、县均财政一般预算收入增幅高出全省平均水平1倍以上.

③产业发展战略

A发展新兴产业。考评内容为:新兴产业重点项目、培育新兴高技术领军企业、战略性新兴产业集群及高新技术特色产业基地建设成效。

B壮大支柱产业。

C淘汰落后产能。

④服务业发展战略

主要考评服务业增加值、服务业集聚区建设、金融业、旅游业等指标。

(2)经济发展

地区生产总值总量及增速。

②地方财政收入。考评内容为:财政一般预算收入和税收收入比重。

③城乡居民收入。

④全社会固定资产投资。

⑤利用内、外资。

⑥项目建设

⑦外贸出口

⑧社会消费品零售总额

⑨非公有经济发展

(3)社会事业发展

①基础设施

具体包括污水垃圾处理工程、农田基本建设、交通建设等指标。

②教育科技

主要包括教育经费投入(如预算内教育经费增长率、生均预算内教育事业费增长率、生均预算内公用经费增长率等)和科技财政投入及产出(如科技财政投入增长幅度、高新技术产品增加值、引进海外研发团队、并购海外科技型企业等)。

③文化体育

主要包括文化事业建设和文化产业发展、文化市场秩序、文物和非物质文化遗产及古籍保护、全运会场馆建设等具体指标。

④医疗卫生

主要包括基本公共卫生服务投入、乡镇卫生院划归县级卫生行政部门按职能管理的比例等指标。

⑤人口计生

具体包括人口出生率和出生人口性别比指标。

(4)重点民生工程

重点民生工程从社会事业指标中独立出来,引导地方政府更加关注民生。

①就业再就业

主要包括就业专项资金筹集规模、城镇登记失业率、困难群体兜底安置率和高校毕业生就业率、孵化高校毕业生创业企业数等指标。

②社会保障

主要包括社会保险扩面和征缴工作、新型农村养老保险试点、新型农村合作医疗参保补助标准等具体指标。

③住房惠民

主要包括村屯改造、新增廉租房户数和新增经济适用房数等指标。

④特殊群体收入

主要包括企业退休人员养老金人均提高水平、农村低保标准平均提高水平和农民工工资支付情况等指标。

⑤特殊群体医疗

主要包括特殊群体就医的便利性及救助性,如免费为贫困白内障患者实施手术、农村孕产妇住院分娩补助标准、农村孕妇孕中期免费超声筛查率、新建农村困难家庭常年病人托管中心等指标。

⑥社会福利与救助

主要包括新建中心敬老院和提高孤儿最低养育标准两项指标。

⑦农村就学

主要包括建设和完善农村九年一贯制(寄宿)学校和农村师资队伍建设两个指标。

⑧农村扶贫

主要考评整村推进扶贫、减少贫困人口情况。

⑨农村环境

主要考评优美村、镇及能源、水源建设情况。

⑩农村文化

主要考评新建乡镇综合文化站情况。

(5)环保生态

①节能效果

主要包括单位生产总值能耗、万元GDP取水量两个指标。

②减排工作

主要包括化学需氧量排放量降低率、二氧化硫排放量降低率两个指标。

③土地资源节约利用

主要考评年度补充耕地计划完成情况和单位GDP增长消耗新增建设用地量情况。

④生态绿化

主要考评完成人工造林、草原沙化治理和辽河干流治理等情况。

(6)软环境建设

①平安环境

主要考评指标包括:药品安全、农产品安全、畜产品安全、水产品安全、餐饮服务食品安全、生产安全、社会安全和突发公共事件处置等。

②政务环境

主要包括行政成本控制、依法行政(执法监督、行政复议及行政应诉)、行政审批制度改革、政务公开、政府能力建设(机构编制管理、公务员基本功训练效果)等指标。

③信用环境

社会信用环境主要包括政府诚信、企业诚信和个人诚信三部分内容,鉴于地方政府信用管理工作处于起步阶段,所以近期设立信用平台建设情况和政府债务偿还情况等指标,下一步将设立政府公信度、企业信用度和个人诚信度等具体指标。

(7)加、减分项目

①加分项目

主要包括进入全国百强县、进入全国服务业500强、上市公司、国家地理标志保护产品、驰名商标、对全省经济和社会发展做出突出贡献、受表彰及荣誉情况等。

②减分项目

主要包括弄虚作假、重大责任事故、破坏软环境事件等内容。

(8)社会评议

社会评议包括居民评议、企业评议、个体工商户评议,具体可设立服务满意度、投诉处理情况(投诉发生次数、投诉按时处理率、投诉处理满意率等)、回应情况(政策咨询回复率、平均响应周期、处理解决率等)

2、辽宁政府绩效评估指标体系特点

(1)强调战略导向和经济社会协调发展。

借鉴平衡计分卡考评模式,设立“双三大”战略指标,既体现我省辽宁沿海经济带、沈阳经济区和突破辽西北三大区域发展战略,又体现经济结构调整战略,即三大产业发展战略(如设定了“发展新兴产业、壮大支柱产业、淘汰落后产能”指标,增加服务业发展指标和消费指标的权重);不仅推进区域经济协调发展,而且促进经济发展方式的转变;既立足于长远发展战略,又着眼于当前重点工作。在一级考评指标中,经济指标、社会指标所占权重基本持平,体现了协调发展原则。尤其是将民生工程从社会事业中抽取出来,作为独立的一级指标,凸显民生的重要性,既照顾到全局工作,又考虑到重点任务。

(2)采用KPI技术,以结果为导向,确定具体考评指标。

本着“重点突出、简便易行”的原则,严格控制考评指标的数量,原则上要求每个考评部门设立的关键性考评指标不超过三个,并且突出结果性指标,不设机构、人员编制、经费等条件性指标,切实将牵动全局的结果性指标列入考评体系中。同时,加强对政府重点工作的专项考评,如增设了新型农村养老保险试点、草原沙化治理、辽河干流治理三项专项考评内容,加大对民生工程、生态环保的绩效考评力度,进一步推进服务型政府和绿色GDP建设步伐,促进可持续发展。

(3)坚持在统一中强调差异,个性化分解指标。

本着既体现全省发展战略一致性又反映地方发展特点,既体现总量又体现增速的理念,按照资源禀赋的差异,结合近3年各市工作完成的历史情况和各市政府工作报告中提出的目标任务,在充分征求各市意见的基础上,将能够量化的指标,全部个性化分解到各市政府。同时,在考评标准(目标值)的设定上,坚持“跳起来摘桃子”的原则,从而确保全省总体目标任务的全面完成。

三、地方政府绩效评估指标运行机制

(一)政府绩效管理流程焊接机制

在我国政府绩效管理工作的发展大体经历了三个阶段。第一阶段为政府工作考核阶段,基本做法是年初设定工作指标,年终考核指标,并进行排序表彰;第二阶段为政府绩效评估阶段,基本做法是在指标考核的基础上,查找问题,分析原因,并提出改进建议;第三阶段政府绩效管理阶段,主要做法是从机构设置、职能定位、指标体系优化和运行机制完善和评估主体多元化等维度,扎实推进政府绩效管理工作的科学化、规范化和制度化。完整的绩效管理流程应该是绩效计划—绩效辅导与改进—绩效评价—行动发展—新的绩效计划的闭环系统。实践中,大多数绩效管理活动缺少绩效辅导与改进、行动发展环节,绩效管理链条被人为割裂,于是绩效管理者和绩效评估对象双双把精力和热情投向绩效评价环节,导致绩效管理的功能和作用难以有效发挥。如何焊接绩效管理链条,真正发挥绩效管理的改进提高作用,一直是理论工作者和实践工作者不懈追求的目标。但是,绩效管理主体提供绩效辅导服务的能力和精力有限,有关专家提供绩效辅导服务缺乏制度性渠道,上级业务主管部门提供绩效辅导服务又有较大局限。项目组建议,针对不同的绩效考评对象,成立专门的绩效辅导机构,机构性质为第三部门,其经费通过考评对象购买服务获得,绩效辅导机构集中各类专家为考评对象提供综合服务。

绩效管理流程的完善,不但要健全体现绩效管理的关键环节—绩效辅导与行动发展环节,而且还要逐步实现由结果管理走向全过程管理。本项目组结合辽宁的实际情况,设计并实施了闭环式政府绩效考评工作流程,如图5所示。

图5:辽宁省政府绩效考评工作流程图

(二)评价计分方法的创新机制

评价计分方法直接影响政府绩效考评的信度和效度。提高绩效考评的信度和效度,应该综合采用完成比例法、数量递减法、否决计分法、功效系数法、等级计分法、关键事件法、强制分布法等计分方法,在此基础上应该加大评价计分方法的创新力度。

1、完成比例法

完成比例法的计算公式是:指标得分=(实际完成情况÷计划目标值)×指标权重分。这种计分方法适用于目标明确,目标要求较高且不易完成的指标。例如,培育新兴高技术领军企业指标权重分数为5分,某市2010年计划目标5个,实际完成4个,则该市在2010年“培育新兴高技术领军企业”指标得分为:(4÷5)×5=4分。

2、数量递减法

数量递减法的计算方法是:将实际完成情况与目标进行对比,根据差距,按规定的扣分规则逐一扣分,当比例低于某个程度时,减分至零。这种计分办法适用于目标明确,并且为相对硬性要求的指标。例如,新建乡镇综合文化站,某市的目标值为13个。完成目标值得10分,完成80%及以上得8分,完成60%至80%得6分,低于60%不得分。再例如,建设和完善农村九年一贯制(寄宿)学校,某市目标值是7所,完成目标值得10分,每少完成1所扣2分,扣至0分为止。

3、否决计分法

否决计分法的计算方法是:将实际完成情况与目标进行对比,完成得满分,完不成不得分。这种方法一般适用于硬性要求,或单一任务难分解的指标。例如,人均基本公共卫生服务经费不低于15元一项,完成任务得10分,未完成不得分。再比如,指标及目标为“地铁1号线于8月底之前正式运行”,相应评分标准可以设计为:“按时完成任务得满分,否则得零分”。

4、功效系数法

功效系数法的计算公式是:[(单项指标实际总量—各市单项指标总量中的最小值)÷(各市单项指标总量中的最大值—各市单项指标总量中的最小值)×0.4 + 0.6 ]×指标分数×权重比例+[(单项指标实际增长率—各市单项指标增长率最小值)÷(各市单项指标增长率最大值—各市单项指标增长率最小值)×0.4 + 0.6 ]×指标分数×权重比例。这类计分方法适用于某些事先难以确定目标值的定量指标。

5、等级计分法

等级计分法的计算方法为:将评价标准划分为“优”、“良”、“中”、“差”等级,并制定相应的评判标准,统计分数时,把等级转换成相应分数。例如,机构编制管理指标的内涵为:按时、按批复方案定职能机构、按计划定编制、按规定配备领导干部、无违法违纪行为。五项均达标为优(5分),四项达标为良(4分),两至三项达标为中(3分),一项达标或五项均不达标为差(0分)。这种计分办法适用于难以量化指标,或任务较多,需要均衡发展的指标。

6、强制分布法

强制分布法的计算方法为:根据正态分布原理,通过对考评结果进行修正和调整,实现考评结果满足预先设定的等级分布,合理拉开距离,即俗称的“中间大、两头小”的分布规律,例如:各市绩效考评的总排名。 这种计分方法适用于考评结果容易形成“趋中效应”的指标。

7、关键事件法

关键事件法计分法主要用于加、减分项。一般而言,政府绩效评估指标体系中设置加、减分项,以反映评估对象的特殊贡献(有的地方称创新创优)或特别重大不良社会影响。关键事件法的计分方法为:由被考评者自愿申报加分事件,绩效管理者记录减分事件,由专家团队讨论评价每个事件是否应该加减分,具体到每个事件应该加、减多少分,但加、减的分数要有封顶分值。

8、基准加减法

基准加减法是课题组新开发的计分方法。它的计算方法是:设零分、达标分和最高分三个基准分数。达到目标值要求的得达标分;高于目标值的按相应比例加分,加至最高分为该考评指标满分值;低于目标值的按相应比例减分,达到一定比例为零分。例如:“乡镇卫生院划归县级卫生行政部门按职能管理的比例达到30%以上”这一指标,满分为15分。达到30%得12分;每高出2个百分点加1.5分,最高15分;每降低2个百分点减1.5分;低于20%为零分。 这种计分方法适用于激励创造高绩效,可以把纵横向相对标准统一起来。

(三)开展绩效评估工作的动力机制

改革和完善绩效评估系统是一项重大管理创新,需要较强的内部动力和外部动力,也就是组织内部要有开展绩效评估工作的愿望和能力,组织外部要有推行绩效评估工作的压力和推力。温家宝总理多次强调指出加紧政府绩效评估试点并逐步推广,应该说目前推行绩效评估工作的政治环境比较好,但是要想顺利推进这项工作,必须建立和完善内、外动力机制。

1、改革现有的绩效评估结果的价值定位和功能定位。要从评估结果的横向排序转向纵向比较;要从注重发挥绩效评估的监督、约束功能转向注重发挥绩效评估的导向、诊断、改进功能;要注意把前期评估的结果与未来的工作结合起来。

2、建立容错机制。简单化的“荣光或现丑”之类的排行榜,会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪,加剧弄虚作假和“玩游戏”等行为,抵消组织绩效评估的效果。实际上,大多数公众关注的是公共部门改进工作,而不是制裁官员。政府绩效管理部门应建立容错机制,鼓励各职能部门敢于面对问题和不足,积极寻找改进的措施和办法,加强管理,提高绩效。如辽宁省人民政府纠风办从2006年下半年开始就没有按公众的投诉量对公共部门进行排名,而是按照各部门根据投诉进行改进的情况进行评估,这容错机制很好地调动了机关改进工作的积极性。

3、加强公共部门绩效评估信息系统建设,拓展公众和服务对象的评估渠道,逐步加大公众和服务对象的评估力度。目前,有些地区把在省直机关工作的人大代表和政协委员、下级业务部门、本部门下属单位、企业、省直其它机关和事业单位作为外部评估的主体,应该说这是对绩效评估工作的重大改革,具有积极意义。但是,表面上广泛的评估主体不一定能真正反映公众和服务对象的意见,更何况这种替代缺乏公众和顾客的授权,缺少法理依据。因此,应加强公众和服务对象对政府职能部门的直接评估力度。通过加强信息公开、网络系统和电子政务的建设,完善公共部门绩效评估信息系统,能够扩大公众和服务对象的参与面和参与力度。

4、用制度推动绩效评估工作的开展。为保证绩效评估工作有序、高效开展,中央应尽快出台绩效管理法规或绩效管理指导性意见,明确地方绩效管理机构的职能、机构、编制等;尽快出台相关政策,鼓励和支持地方创新开展绩效管理工作。省级绩效管理部门应抓紧制定《省直机关绩效评估办法》,明确不同类别的机关开展绩效评估的规则、程序、方法和结果应用等,以制度形式加强对各部门推行绩效评估工作的指导;同时,省直绩效管理部门还应按照先行试点,以点带线,以线带面,分步推进的步骤,积极稳妥地进行绩效评估制度改革。

当前,应把着眼点放在调动组织内部积极性上,一是因为外在动力要通过内部动力发挥作用;二是因为各级绩效管理主体管理幅度太大,并且有些地区绩效管理主体还不健全,缺乏系统、完善、规范的监控机制,合适、有效、到位的监控手段和实实在在的、细节化的监控行为,外在压力很难正常发挥作用。

(四)绩效管理主体的整合机制

绩效管理主体是指负责政府绩效评估工作的组织,主要承担拟订评估方案、制定评估计划、组织评估工作等职责。目前,我国一些地方的绩效管理主体处于分散状态,如辽宁省政府绩效管理办公室主要负责对各市政府进行绩效管理,辽宁省直属机关工作实行目标责任制领导小组主要负责考评省直各机关的工作目标的完成情况,省人民政府纠风办主要负责考评窗口单位的行为指标(行风),省纪委、监察厅侧重对机关及公务员个体进行监察和处理,审计、财政部门开展的是有关资金、财务的合法、合规性审查,两办督察室主要开展领导交办的重大事件的督办工作,省委组织部主要负责对领导班子和班子成员进行考评,省人事厅主要对公务员进行考核。各自为战的绩效管理主体不但使政府职能部门的评估缺乏整体考量,评估的信度和效度不高,而且重复评估,劳民伤财,有的甚至影响被评估单位正常开展工作,同时也阻碍着绩效评估工作的发展和完善。

建立绩效管理主体的整合机制,就是要解决绩效管理机构分散设置、各自为战的体制机制障碍,实现地方党政领导班子和领导干部综合考核与组织绩效评估的有效衔接,实现政府工作部门绩效评估与下级政府绩效评估的有效衔接,实现项目评估、政策评价与组织绩效评估的有效衔接。一或是有机整合政府绩效管理部门、组织部门、人事部门、监察部门、机关管理部门、督察部门等管理机构,形成大绩效管理部门体制;二或是建立各部门间的联席会议制度和沟通协调机制;三或是应建立由省委、省人大、省政府、公众和专业评估机构等多方组成的议事协调机构—省级绩效评估委员会。

整合后的绩效管理主体的规格应该较高,以不低于同级政府组成部门的规格为标准,并且赋予绩效管理机构负责人参加或列席政府常务会议的权力,从而才能正常发挥其组织协调功能和牵头抓总作用。

(五)绩效评估主体多元化机制

绩效评估主体是对组织或个人进行评估的实施者。根据向谁负责谁评估的原则,地方政府绩效的评估主体应包括党委、政府、人大、下属机构、业务合作机构、公众、服务对象和评估对象自身。为使绩效评估工作科学运转,保证绩效评估结果的效度和信度,绩效管理专家也应纳入评估主体体系之中。当然,对于不同的绩效评估要素,评估主体也应有所不同。对组织能力类绩效要素的评估应以自评为主,省委、省政府和专家评估为辅;组织行为类绩效要素的评估主体比较复杂,政策制定行为的评估主体是政策对象,行政决策行为的评估主体是内部职工和班子成员,政令执行行为的评估主体是省政府和上级业务部门,业务指导行为的评估主体是下级业务部门,业务处理行为的评估主体是管理和服务的对象,信访接待行为的评估主体是省信访部门和信访群众;结果类绩效要素中的项目绩效的评估主体是审计部门、项目主管部门和公众,部门绩效应以外部评估为主,内部评估为辅,但是由于省级政府职能部门服务对象的难以确定和存在着较严重的“政府信息孤岛”现象,加之推行绩效评估工作的实际考虑,所以当前应采取以内部评估为主,以外部评估为辅的策略。如表2所示。

表2:评估主体与评估要素、指标、标准对应表

(六)考评对象的权利保障机制

尽管政府绩效考评对象作为实现政府整体目标的一个节点,但是他有权结合本地实际自主发展经济,促进社会和谐,有权获知对自己的考评指标和目标值、如何考评和考评结果,在权对考评结果提出申诉控告。所以应该建立机制保障考评对象的自主权、知情权和救济权,要在制定绩效指标和确定目标值时引入自上而下与自下而上相结合的搏弈机制;要建全合理高效的绩效反馈机制,及时把各类考评信息(包括优势、不足及改进建议)反馈给被考评者;要建立评估申诉系统,对考评对象提起的申诉进行审查、调查并提出解决问题办法,从而保障考评对象的救济权。

(七)绩效造假防范机制

绩效管理者、绩效评估者与被评估者之间的对立是绩效管理工作存在的客观障碍,因此存在绩效造假现象。建立防范绩效造假机制,一要围绕绩效信息真实可靠,建立健全察访核验制度,通过明查与暗访相结合的方式,采取实地考察、专项检查和抽样调查等形式,对评估对象的指标完成情况进行察访核验,核实绩效信息的真实性和准确性。二要建立政府绩效信息公开制度和服务对象监督举报制度,通过全面、及时地向服务对象公布与其利益密切相关的政府绩效信息,让政府行为的指向对象直接监督政府,遇到绩效信息造假现象随时举报绩效造假者。三要建立绩效监审系统,主要发挥监督绩效管理主体有效组织绩效考评工作;针对绩效考评中存在的主要问题进行专题研究,提出具体对策;对考评结果进行必要的复审复查;对存在严重争议的考评结果进行调查甄别,防止诱发不必要的冲突。

(八)绩效管理工作保障机制。为了使地方政府绩效评估较少受人为因素干扰,除前文提及的需要抓紧出台行政法规、中央总体意见、地方法规或规章外,还应在人员素质、管理制度、结果运用等方面建立保障机制。一要建立定期培训制度,以提高绩效考评人员、绩效管理人员和绩效监审人员的公正负责意识和知情懂行能力;二要建立资源保障制度,保证开展绩效管理工作所需的体制机制资源、人力资源、物力资源、财力资源和信息资源,以此确保政府绩效绩管理工作正常运行;三要充分运用绩效考评结果,把绩效考评结果真正与干部使用、奖惩激励、改进工作、财政预算和行政问责结合起来,从而保证政府绩效管理工作的有效开展。

附:关于加强我省政府绩效考评系统建设的几点建议

2010年中央经济工作会议强调指出,要从制度安排入手,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性。对照辽宁经济社会发展的战略目标和当前重点工作,必须尽快改革现行的政府绩效考评体系,以适应新形势、新任务和新要求。

一、辽宁政府绩效考评体系存在的主要问题

应该说,政绩考核对我省的经济社会发展和政府自身建设起到了一定积极推动作用。但是,与辽宁全面振兴的战略目标和走科学发展、创新发展、和谐发展的发展路径相比,现行的政府绩效考核体系存在的指标体系不科学、管理体制不顺、考评方法落后、同体闭门多头评估、绩效管理创新动力不足等诸多问题已经暴露出来。

第一,一些地方政府没有从战略高度认识政府绩效考评体系的重要性。落实科学发展观,需要树立正确的政绩效;树立和坚持正确的政绩观,必须有科学的政府绩效考评体系。同时,深化行政管理体制改革,建设人民满意的服务型政府,更需要科学的政绩考评体系加以引导和约束。但是,一些市、县(区)政府及其部门却仅仅把政府绩效考评体系看作年终评比排序、荣光献丑的工具,甚至出现个别市、县年中时还没有下达绩效目标的现象,致使政府绩效考评体系在落实科学发展观和推进行政体制改革的过程中,导向作用不突出,监督约束功能不明显。

第二,体制不顺,绩效管理工作难以有效开展。一是政府绩效考评部门设置规格偏低(省政府绩效办和省直目标办都属处级单位),组织协调能力不强,不能发挥牵头抓总作用;二是政府绩效考核系统与机关目标绩效考核系统之间,以及各考评主体之间缺少沟通协调机制,出现多头考核、标准不一等问题;三是政府绩效考评体系与干部考核评价体系缺乏有效衔接,不仅导致重复考评,而且降低了政府绩效考评体系的权威性。

第三,绩效指标体系不科学。从2009年的政府绩效考核指标体系中,可发现以下问题:一是指标没有充分体现科学发展观的要求。存在重数量,轻质量;重经济,轻社会;重短期,轻长期;重投入,轻产出;重速度,轻规模等诸多问题。二是指标边界不清晰,指标交叉重复设置,既存在重复加分的现象,也存在重复减分的现象。三是分解指标注重物理分解,忽视逻辑分解,一些市把省对市的绩效目标不加思考地分解到县、区及市属各部门,出现县区指标一刀切,以及教育局等部门承担招商引资任务的怪现象。四是指标权重失衡,各项工作不能协调发展。指标虽然设定基础分值,但是没有权重限制,导致个别指标分数畸高,既掩盖其它工作的不足,又会使经济社会不能协调发展。

第四,考核评价方式方法落后。一是采用落后的手工操作方法,不能让领导获得及时、准确、全面的绩效信息,而且考评结果也极易受人为因素干扰;二是缺少行之有效的平时考核和绩效辅导等绩效管理环节,绩效考核工作仅仅停留在“年初下指标,年终收数据”的简单重复状态;三是缺乏察访核验环节,数据造假现象较为严重,考核工作的信度较低,对考核评价结果的认同度也不高;四是缺少全面的绩效结果说明和科学的改进建议反馈环节,客观上引导地方政府追求排序,而不是改进工作。

第五,公众评议维度不足,力度不够。让公众评议政府绩效不仅能够保障人民群众的参与权和监督权,而且也是建设人民满意的服务型政府的题中之义,但是我省现行的政府绩效考评体系中的考评主体却较少看到“人民”的身影。首先,省直目标绩效考核体系中虽然引入社会评议指标,但仅靠驻省直的人大代表、政协委员来评议省直机关,而且所占权重系数较低,公众评议容易被异化。其次,我省通过民心网进行的社会评议,纳入到机关目标绩效考核体系中的只是对群众反映问题的回应情况,还不能完全反映一级政府或政府工作部门提供公共服务的效果。

第六,政府绩效考核工作的保障机制不到位。一是政府绩效考评工作缺少法律依据,从而缺少刚性的约束保障制度,绩效考核工作往往随着领导人或领导人注意力的改变而改变。如沈阳市的政府绩效考核工作在2005-2007年开展得有声有色,效果明显,但是之后随着领导人的改变,政府绩效考评工作逐渐被弱化。二是缺少对开展绩效考评工作的激励机制,主要表现在考评结果的结合使用不够,考评结果没有与干部绩效及其晋升、交流有机结合,没有与科学的奖惩制度有机结合。

二、辽宁政府绩效考评体系的改进建议

要解决上述问题,我省应以新成立专门的省政府绩效考核办公室为契机,认真汲取其调研成果,将政府绩效评估体系纳入整个政府管理的生态系统中,结合我省的经济社会发展实际,从完善体制、机制入手,加快制定推进辽宁政府绩效考评体系科学化的可行对策。

(一)推动绩效评估走向绩效管理。绩效评估是绩效管理一个关键环节,而绩效改进才是绩效管理的逻辑起点和终点。温家宝同志在近几年的《政府工作报告》和一些重要会议中多次强调,推行行政问责制度和政府绩效管理制度。因此,建议将“省政府绩效评估工作领导小组”更名为“省政府绩效管理工作领导小组”,其办事机构也做相应调整。同时,绩效管理机构在开展工作中应建立绩效辅导制度、获取和反馈绩效评估信息制度、根据绩效评估结果改进工作制度,从而推动绩效评估逐步走向绩效管理。

(二)加快立法步伐,抓紧制定《辽宁省政府绩效管理条例》或《辽宁省政府绩效管理办法》。在辽宁省政府绩效管理的地方法规或政府规章中应规范辽宁省各级政府推行绩效管理的宗旨和基本原则,政府绩效管理的主体和对象,绩效管理的工作机制和相关制度,绩效管理各环节的基本内容和主要方法,绩效结果的运用及法律责任等。通过立法,不仅能使我省的政府绩效管理工作走上规范化、法制化的轨道,而且能够大大提高政府绩效管理工作的权威性。

(三)改革绩效管理体制,实现各类绩效评估系统的有效衔接。改革绩效管理体制的目的是为了解决绩效管理机构规格不高、职责交叉、各自为战的体制障碍,从而实现组织绩效、人员绩效和项目绩效的有效衔接。因此,一要提高绩效管理办公室的规格(省绩效办的规格至少为副厅级),并且赋予绩效办负责人参加或列席政府常务会议的权力;二要建立联席会议制度,实现组织、编制、人事、监察、法制、财政、审计、机关工委等成员单位间的畅通沟通和有效协调;三要建立地方党政领导班子和领导干部综合考核与组织绩效评估的衔接机制;四要建立政府工作部门绩效评估与下级政府绩效评估的衔接机制;五要建立项目评估、政策评价与组织绩效评估的衔接机制。

(四)促进政府绩效指标体系科学化。建立科学的绩效指标体系是有效开展绩效管理工作的关键。促进政府绩效指标体系科学化,一要按照科学发展观的要求和辽宁的发展战略设计一级指标,按照“转方式、调结构”要求设计二级指标;二要充分考虑各地资源禀赋和政府职能特点,确定一级政府的绩效指标及其工作部门的绩效指标;三要建立“自上而下”与“自下而上”相结合的“搏奕”机制,确定各项指标的标准和权重;四要采用逻辑分解方式,把上级目标分解到下级,把组织目标分解到个人。

(五)创新绩效考评方式方法,提高绩效考评工作信度。现代化的评估方式、方法和手段是绩效评估系统有效运行的条件和保障。因此,一要推进绩效考评系统信息化、网络化和公开化,有效解决绩效信息不对称问题,为领导打造高效的管理工具,为考评主体和考核对象搭建低成本、高品质的方便、快捷的政府绩效管理工作平台;二要科学设计政府绩效考评周期,采取周纪实、月跟踪、季调度、半年评估、年终考评等方式,把平时、年度与任期考评有机结合起来,实现政府绩效的全过程管理;三要综合采用基准加减法、功效系数法、比例计分法、数量递减计分法、否决计分法、等级计分法、专项综合计分法等评分办法,推动评分办法的科学、可行。

(六)科学确定政府绩效考评主体。确定绩效考评主体既要坚持“向谁负责谁评估”的原则,又要防止掉入绩效考评陷井:下级绩效决定上级绩效时,上、下级极有可能共同造假。因此,应朝着内部考评与外部评议相结合的方向,针对不同性质的指标类型确定不同的绩效考评主体;要在做好内部指标考评的同时,加大外部评议力度,让公众、服务对象、权力机关、第三部门和专家参与考评全过程,实现对政府工作的立体考评。

(七)建立和完善政府绩效管理工作的保障机制。为了使地方政府绩效评估较少受人为因素干扰,除前文提及的需要抓紧出台地方法规或规章外,还应在人员素质、管理制度、结果运用等方面建立保障机制。一要建立定期培训制度,以提高绩效考评人员、绩效管理人员和绩效监审人员的公正负责意识和知情懂行能力;二要建立察访核验、评审申诉等制度,以保证绩效信息的真实准确和绩效考评结果的客观公正;三要充分运用绩效考评结果,把绩效考评结果真正与干部使用、奖惩激励和改进工作结合起来,从而保证政府绩效管理工作的有效开展。


 

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