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推进综合执法体制改革:成效、问题与对策


中国行政管理学会课题组

    综合行政执法(以下简称综合执法)是深化行政管理体制的重要内容,也是建设法治政府的主要载体之一。目前各地进行综合执法试点已有十余年,有些地方还在大范围内开展了综合执法,取得了很大成绩,积累了经验,但同时也存在着一些问题和矛盾,因而有必要总结经验,完善思路,继续把综合执法体制改革推向前进。本报告梳理了各地综合执法改革的现状和存在的问题,主要就综合执法机构与有关部门的关系、综合执法机构的定位和职能等体制性问题,提出了对策建议。

    一、综合执法改革的基本情况

    综合执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》,决定在广东省、重庆市开展试点,其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的地市、县市进行试点,主要涉及城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等行政执法领域,着重解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题,综合执法试点工作正式启动。基本情况如下:

    (一)主要内容

    1.城市管理领域的综合执法改革。1997年5月,经国务院批准,北京市原宣武区率先在全国实施综合行政执法试点,城市管理的综合执法(以下简称城管综合执法)开始在一些城市推开。主要特点有:一是执法领域宽泛,如北京市城管执法范围涉及市政市容、园林绿化、规划、工商、交通等9个部门,13个方面共311项行政处罚权;二是执法权力从有关政府部门划转而来,以行政处罚权为主,处罚类型包括警告、罚款、没收等;三是普遍新设立了相对独立的综合执法机构,有的作为政府工作部门,有的是从属于一级委局的二级局,有的与城市综合管理机关“两块牌子、一套人马”,执法人员大多采取行政与事业混编。从实际情况看,城管综合执法是综合执法改革最早涉及的领域,也是实践经验最多、实施范围最广、暴露问题比较突出的领域。

    2.文化市场领域的综合执法改革。2004年,涉及文化领域的中央7部门开始推行综合执法改革试点,2009年转入全面实施,2011年底基本完成,并制定了《文化市场综合行政执法管理办法》。主要做法是在省级(含副省级城市),将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权,移转给独立的文化综合执法机构(执法总队)统一行使;在市县两级,有的将有关文化主管部门直接合并,有的仍分设,并建立专门的文化综合执法机构。该领域的改革,由中宣部统筹部署,相关部门协力推进,出台规范性文件最多,改革特色鲜明,成效明显,目前全国已有99%的地市和92%的县(市、区)组建了文化市场综合执法机构。

    3.农业、资源环境、交通等领域的综合执法改革。在农业领域,自1999年起开始实行综合执法试点,将原来“七站八所”分散行使的处罚权集中行使,至2005年全国已有30个省(区、市)、1539个县(市)开展了农业综合执法工作,普遍成立了农业综合执法机构。在资源环境领域,一般是将部门内设的多个执法机构和执法队伍加以合并,由新的综合执法机构统一行使行政处罚权,如2001年广东省将海监渔政检查总队、渔船渔港监督管理总队以及广东渔船检验局合并,组建为“广东省渔政总队”。在交通领域,2003年交通部确定广东省和重庆市作为省级交通领域综合执法的试点地区。广东省2006年起对原来分属不同部门的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等6支执法队伍进行整合,在省、市、县的交通部门内部设立了“交通综合行政执法局”,统一执法。重庆市2005年成立了交通行政执法总队,实行“两块牌子、一套人马”,综合行使执法权力。上述领域改革的共同特点是,综合执法在部门内部开展,执法机关也设在部门内,统一行使行政处罚权。

    (二)主要模式

    各地方各部门综合执法的做法可以归纳为三种模式。

    一是行政处罚权的外部转移与相对集中。所谓外部转移,就是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权,从原来的部门转移给新的执法部门;所谓相对集中,就是纳入改革范围的行政处罚权,集中由一个独立的执法部门统一行使。比如,城市管理领域的改革,创设了一个专门的城管执法机构和执法队伍。文化管理领域的改革,则在省级城市创设了一个专门的文化管理执法机构和执法队伍,集中行使原由多个部门行使的行政处罚权。

    二是部门外部合并,处罚权内部集中。与前一种模式中部门依然保留、仅将行政处罚权转移给其他执法部门的情形不同,在这种模式下,改革涉及到的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上,原有的归属于各部门的执法机构和执法队伍也进行合并,整合成为一个统一的执法机构和执法队伍,被合并部门的行政处罚权,集中由新综合部门内设的执法机构统一行使,市县级文化领域综合执法采纳的就是这一模式。

    三是联合执法性质的综合模式。一些地方和部门基于自身对综合执法的理解,创设了一种类似联合执法性质的综合执法模式。一般做法是在相关部门抽调工作力量,成立一个专门的执法机构,行使相关部门的行政管理职权,但是在做出具体行政处理决定时,名义机关依然是法律规定的各个行政机关,而不是新成立的综合执法机构。如福建省大田县成立的环境生态综合执法大队,由水利、国土、环保、林业、安监等8个单位抽调力量组成,实行“集中办公、统一管理、协调执法”,并查处违法案件。

    (三)取得的成效

    第一,整合执法力量,在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍,实行综合执法,如广东省将交通、文化、海洋渔业等领域的多支执法队伍,分别整合为一支执法队伍,改变了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。北京市成立城管执法部门十多年来,在体制上初步解决了多头执法问题,提高了执法效率。

    第二,优化职能配置,加强监督制约。实行综合执法改革的部门,在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索,在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离,强化了不同权力之间的相互监督和制约,改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制,为深化行政管理体制改革积累了经验。

    第三,加强规范化管理,提高执法水平。各地在综合执法改革中,着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式,大力推行规范化管理,强化执法人员培训和制度建设,提高执法人员的素质,严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度,使执法行为更加公平、公正。

    二、综合执法体制存在的问题

    随着综合执法工作的展开和运行,各地改革试点中也出现了一些问题和矛盾,特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制性问题尚未理顺,影响着综合执法的成效。

    (一)综合执法机构与相关职能部门的职责划分不够合理

    主要表现在:一是综合执法职责划转不规范。在一些地方,对于如何划分综合执法机构与职能部门的职责,并未经过严格论证,带有较大的随意性,有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项,当作包袱甩给综合执法机构,如有的地方将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等都交给城管执法机构。二是综合执法机构的职责偏多。尤其是城管综合执法机构的职责范围过于宽泛,与执法力量不匹配。在有些城市,城管综合执法的事项多达几百项,且仍有增加的可能。由于执法事项过多加之执法难度高,执法人员普遍感觉“力不从心”。三是管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构,但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质,将管理职能卸载转移到执法层,以执法解决管理问题,造成管理弱化,既增加了工作层次和过程,也肢解了管理职能,降低了效率。

    (二)综合执法机构与相关职能部门的工作关系尚未理顺

    各地综合执法机构大体有两种情况,一种是由新组建机关承接相关部门划转的执法职责,另一种是由原来分属不同部门的执法队伍整合而成。从理论上说,相关部门的执法权划转综合执法机构后,该部门不再行使自己被划转的执法权,但实际情况是,综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。例如,有些管理领域虽然采取了综合执法,但相关部门的执法职能和队伍仍然存在,有的部门将行政执法权划转给综合执法机构,但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移,仍在从事某些执法工作,形成新的职责交叉和多头执法,有的事争着管,有的事无人管,这种情况在城市管理、资源环境管理等执法领域都不同程度地存在。再如,综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能,其中有些执法事项是无法单独处理的,需要得到相关部门的支持配合。在日常行政执法中,综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合,但这种请求往往被有关部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝,而综合执法机构的层级地位较低,无力协调相关部门的行动,影响了执法效能。

    (三)综合执法队伍管理不够规范

    第一,执法人员数量不足。调研中发现,许多地方都存在编制内的执法人员数量不足,需要大量外聘人员协助执法的情况,与繁重的执法任务不相匹配。第二,执法队伍机关化。按照执法重心下移原则,行政执法专项编制应当重点用于执法一线,但许多地方将执法人员大部分放在了机关科室,真正放在一线执法的可能只占人员的三分之一左右。第三,编制内执法人员“贵族化”倾向。为了补充一线执法力量的不足,外聘执法协管员的数量不断扩大,在一些地方执法协管员的数量甚至是编制内执法人员的九至十倍,执法协管员在一线执法,编制内执法人员只负责签字盖章,出现“贵族化”现象。第四,执法人员身份和来源多元。从身份看,执法人员有行政编与事业编的区分,也有大量执法协管员,如何配备和规范仍有待于明确;从来源看,执法人员来自不同领域,往往没有接受过专业知识学习和培训,缺乏实际执法经验,有的无法胜任专业性强的执法工作。

    三、继续推进综合执法体制改革的建议

    多年来的实践表明,各地的综合执法改革在不同程度上解决了现行执法体制存在的问题,取得了明显成效,符合改革的方向,应当充分肯定,同时也要不断总结各地的经验,解决面临的问题。继续推进改革。总的思路是,将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下,进行统筹规划,整合执法资源,界定综合执法职责范围,理顺综合执法机构与有关部门关系。可供选择的对策建议有:

    (一)结合大部门制整合执法资源

    尽管综合执法解决了原执法体制存在的不少问题和矛盾,但也出现了一些新的问题,如综合执法机构与有关职能部门之间出现的新的职责交叉和协调困难等问题,说明单靠综合执法并不能完全解决问题,而需要结合其他改革整体推进。实践经验表明,大部门制下的部门管理领域与部门执法领域直接对应,有利于实现职能有机统一。在大部门设置科学合理的前提下,大部门内的综合执法将分别覆盖相关执法领域,如果将各部门的综合执法放在大部门制下运行,综合执法机构的定位和运行问题,与有关职能部门的关系问题等,也会随之自然解决。因此,建议综合执法要与大部门制改革相结合,在大部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统一的,可综合的,从而确定综合执法的范围,整合执法资源。具体来说,对于各个部门(系统)内的多个执法机构或多支执法队伍,可借鉴文化、交通等部门(系统)改革试点的经验,应尽可能整合执法资源,归并一个,实现部门内的综合执法;对于跨领域的执法职责交叉等问题,除了已开展试点的领域外,原则上可不再设跨领域的综合执法机构,主要通过结合大部门制改革整合执法资源、联合执法、明确部门职责分工、建立部门间协调配合机制等途径逐步解决。

    (二)合理界定综合执法机构的职责范围

这是综合执法能否有效运行、取得实效的基础。根据改革试点的经验和共识,实行综合执法,能综合的应尽量综合,不能综合的不必强求,关键是如何科学合理地划定综合执法的职责范围。为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉,可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转:一是执法的专业程度,专业技术性强的执法事项不适合划转;二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转,属于地方政府工作部门的职责可以划转;三是是否属于剩余职责,任何政府部门都有自己基本的、固有的职责,这种职责不能划转,否则该部门就失去了存在的必要,剩余职责是政府部门除基本职责之外的其他职责,这种职责可以划转;四是是否属于专属执法权,专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使的执法权,例如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等。只有科学界定综合执法的职责范围,才能避免综合执法机构管理事项过于宽泛,陷入“小马拉大车”的被动局面,更好地发挥综合执法的作用。

    (三)强化综合执法的属地化管理

    为了从体制上解决多层执法和重复执法问题,应当按照执法重心下移的原则,强化地方属地化管理,主要在市、县、区设立综合执法机构,统一负责辖区内的综合执法工作,明确地方执法责任,上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督,但不应替代下级机构执法。特别是城管综合执法,由于跨领域跨部门组建,涉及诸多城市管理领域,加上各地城管执法机构的职能范围有的多有的少,存在很大差异,情况比较特殊,难以确定哪个中央或省级部门为对口管理部门,更需坚持地方属地化管理;为了规范城管执法起见,与城管业务联系密切的城建、工商、公安等上级职能部门,可对城管综合执法给予相应的业务指导。

    (四)建立规范的公务合作制度

    按照决策与执行相对分离的原则,综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限,与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系,需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上,建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括:规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等,加强相互之间的协调配合,及时解决共同面临的问题。在现行法律中,上述制度只有零散规定。因此,建立部门间规范的公务合作制度是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。

    (五)加强综合执法机构和人员的规范化管理

    包括城管在内综合执法机构,履行行政职能,行使执法权力,法律地位应属政府的执行性行政机构。行政执法人员按照或参照公务员标准进行录用和管理,加强综合执法人员的业务培训,建立持证上岗制度,并配备与执法任务相匹配的装备和设施,提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。此外,各地财政应有综合执法的专项经费,严格执行处罚与收缴分离的法定原则,树立规范执法的良好形象。

    课题组长:高小平 沈荣华

    主要成员:熊文钊 郎佩娟 后向东 解亚红 李珊 路广通

    合作单位:广东省行政管理学会

                北京市行政管理学会


 

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