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我国地方政府大部门制改革调研报告


新特点、新问题、新出路

——我国地方政府大部门制改革调研报告


    中国的大部门制改革,于五年前党的十七大正式提出,随着中央政府大部门制改革帷幕拉开,2008年全国地方政府大部门制改革正式实施。五年的探索大体上可以分为两个阶段:第一阶段(2008—2010年)为全面推广阶段,基本特点是原则上的上下对口;第二阶段(2010—2012年)为继续探索阶段,基本特点是着眼于地方特色。党的十八大指出,要“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系。”正确的决策来源于正确的判断,正确的判断来源于对形势正确的观察。要想在党的十八大后,落实中央稳步推进大部门制改革的部署,制定新一轮行政管理体制改革的方案,就必须对过去五年来尤其是近两年来,地方政府推进大部门制改革的实践,进行全面的回顾和总结,分析和展望,作出新的判断和估计并提出新的思路和对策。

    一、地方大部门制改革的新特点及成效

    本课题组受中国行政管理学会委托,承担“地方政府大部门制改革研究”课题。课题组以湖北省为样本,采用实地考察、问卷调查、座谈访问等方式,分别对湖北省编办、湖北省检察院和武汉市、黄石市、鄂州市等地的大部门制改革进行了比较深入和具体的调查研究。与此同时,我们采用文献研究法,查阅了大量相关文献,并进行了文献分析。调研结果表明,近两年来,湖北乃至全国的地方政府在大部门制改革方面又有了许多新的探索,取得了新成效。

    (一)湖北大部门制改革的新特点

    1.推进机构设置的“扁平化”,实现大社区管理模式

    所谓大部门制改革,实际上是对政府组织机构的层级、幅度进行的改造,其中对政府管理体制从纵向上改革的一个合理选择就是实行“平扁化”。湖北省近两年的大部门制改革在“平扁化”方面有了新的突破。以黄石市的改革为代表,该市积极推进城区管理体制改革,重点是调整市区权限、重构城区内部层级构架、加强基层建设。一是权限下放。将市一级经济管理7大项33小项审批权下放给城区。二是重心下移。分三步走:第一步是撤销街道办事处,全市四个城区的14个街道办事处全部撤销,街道办事处原有的行政职能划转到城区民政局等相关直属部门,社会职能移交给社区;第二步是改革社区,按照社区规模适度、管理幅度合理、资源配置优化的原则,对社区管理区域进行重新调整,将原来四个城区的132个社区整合为81个,形成“大社区”的管理格局;第三步是精简机构,对区直机关、直属部门和事业单位进行精减、归并和整合。各城区将职能相近的部门合并组建或合署办公,使区直部门由37个精简到25个,精减率达32.4%,同时对事业单位进行归并、撤销,全市各城区由183家变成81家,精减率为55.7%。全市各城区推进和深化“撤街办、合社区、并机构”的改革工作,逐步构建起了“小政府、大社区”、“小管理、大服务”的格局。街道办事处撤销后,使“区——街道——社区”的三级管理体制变为“区——社区”两级管理体制,实现了行政区与社区直接互动,减少中间环节,提高了行政效率。

    2.推进公共服务的“一体化”,实现大社会管理模式

    大部门制改革的价值取向是建设公共服务型的政府,湖北省在新一轮的大部门制改革过程中高度重视城乡公共服务一体化的推进,实现大社会管理格局。以鄂州市为典型,进行了积极有效的探索。2011年,湖北省委、省政府下发《关于推进鄂州综合改革示范工作的意见》,为贯彻落实省委、省政府关于支持鄂州综合改革示范区建设的战略部署,推进鄂州行政管理体制改革创新,2011年12月21日,省编办与鄂州市政府在鄂州签署了《关于深入推进鄂州综合改革示范区行政管理体制改革工作的会谈纪要》,支持和配合鄂州以转变政府职能为核心、以精简管理层级和实行大部门制为重点,全面推进政府行政体制创新、运行机构创新和管理制度创新。总的改革设计是“一级政府三级管理”。一是在组建城乡统筹委员会,整合农业、林业、水产等部门的基础上,继续深化交通、城建、人力资源、国有资产管理、林业、城管、文化等大部门制改革。改革后,市级政府部门由32个精简为27个,区级党政群机构由32个减少到20个。二是按照先纵向再横向、先外部再内部、先调职能再调机构和人员的顺序,在葛店开发区率先开展了“一级政府三级管理”体制改革,撤销葛店镇,将其职能分别划入功能区和新社区,由传统的“区——镇——村”三级管理转向“功能区——新社区”两级管理,实现城乡经济社会一体化、包括公共服务一体化的大社会格局。

    3.推进内部管理的“综合化”,实现大警务管理模式

    大部门制改革的核心是实现政府职能转变,实现行政管理的高效率。近年来,湖北省以武汉市、黄石市的公安部门改革为试点,以大部门制改革精神为指导,重点整合公安机关内部职能相关相近机构,坚持精简、统一、效能的原则,创新警务机制,优化警力配置,逐步推进“大警务”的管理模式。

    一是做精机关,形成精干高效的综合管理体系,实现“大指挥”管理模式,实现可视化、点对点调度警力,提高快速反应和实战攻坚能力。二是做强实战,形成反应灵敏的执法勤务体系,形成“大国保”、“大治安”、“大监管”体制,为实现多警种合成作战,提高见警率和管事率提供了条件。三是整合分局,促进警务资源最大化。武汉市将公共交通分局改建为全国第一支视频侦察队伍,实现城市视频监控“天网”与社会面打击“地网”的有机整合。2012年4月,时任中央政治局常委、中央政法委书记周永康视察武汉市公安局视频支队时,对此给予了充分的肯定。同时,将重点工程分局更名为轨道交通管理分局,其职能从服务于工程和企业转变为加强城市轻轨、地铁交通的治安管理;理顺直属分局与区分局的关系,将原承担武钢治安管理的钢城分局与武钢所在地的青山分局合署办公,落实治安属地管理,将原来“分割式”、“碎片化”的管理职能和资源进行了整合,同时也理顺了政府与企业的关系。四是做实派出所,夯实公安工作基础。科学调整派出所设置,按照“三队一室”模式,设置社区警务队、治安巡逻队、刑侦队、指挥研判室,合理设置战斗单元,实行24小时勤务制度。将巡逻走访作为社区民警的基础勤务方式,重点做好信息采集、人口管理、服务群众、化解矛盾等基础工作。实现人、事、物、地、组织等各类基础信息的全覆盖,做到“行知去向,动知轨迹。”

    4.推进职能重构的“整合化”,实现内部大处室管理模式

    自2009年以来,湖北省检察系统积极推进小院整合改革,提高编制管理使用效能,重点放在内部整合职能及资源,实现“大处(科)室”的管理格局。

    一是整合内设机构,实现“五部制”。全面撤销原有内设机构并将其整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合管理部5个部,缩减了机构,加强了执法办案部门,对原来分散在各部门的职能进行了重新配置。二是减少中间层次,突出检察官主体地位。虚化中层,各部负责人均由副检察长兼任,并配备主办检察官,建立以主办检察官为主体的执法办案核心,强化了一线力量。三是优化工作机制,把重心放在突出检察职能上,实行“两个适当分离”,即实行诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件管理职能与案件办理职能适当分离,实现一个闸门对内、一个窗口对外,从传统的“既办案又监督”的模式中摆脱出来,使诉讼监督由“副业”转化为“主业”,强化了诉讼监督的刚性。2012年5月,曹建明检察长在湖北调研时,指出这项改革符合检察工作的规律,符合今后发展的方向,符合基层检察工作实际,为全国检察机关创造了好的经验。

    (二)地方大部门制改革的新成效——以湖北为例

    1.立足于公共服务“下沉”,建立民生为本的大部门制

    新一轮地方大部门制改革,其价值取向的定位是权力下放、服务下沉。一是职能实现“下移”,即更多地下移给下级政府,赋予基层政府更多的权限;二是职能实现“外移”,即赋予非政府组织或社区组织更多的权限;三是职能实现“平移”,即政府内部部门之间的职能进行重新的排列及“洗牌”,优化整合。而这一切的终极目标是便民、惠民,克服了以往的行政体制改革中政府把“方便”留给自己,把“困难”留给企业和社会的改革误区,使大部门制改革成为民生优先的工程、惠民亲民的工程。如,黄石市撤销街道办事处,按照“横向大部门制、纵向扁平化、全局整合资源”,将与群众联系紧密的计生、就业、民政、保障、警务等服务事项直接进入社区群众服务中心,形成“大服务”格局。该市牧羊湖社区经过摸索形成了“五支队伍”:即以社会志愿者为基础的安保队伍、民调队伍、环卫队伍、家政服务队伍、心灵帮扶队伍;“五种服务”,即家政服务、心理咨询服务、民间纠纷调解服务、法律事务代理服务、环境安全管理服务;“五条承诺”,即方便居民、温暖民心,关爱居民、与民同乐,有求必应、有难必帮,电话一到、服务到家,上下齐心、社居一家;“五类人群”,即老人、未成年人、残疾人、贫困人群、涉稳人群。黄石市政府近年投入资金4000多万元,新建改建党员群众服务中心213个,为实现公共服务广覆盖,均等化,提供了有效的载体。

    2.立足于社会管理创新,建立和谐为贵的大部门制

    新一轮的地方大部门制改革,是一种由内向外的改革,即由政府体制改革向社会体制改革延伸,实现行政体制改革与加强创新社会管理的并举和同步。黄石市的“扁平化”和武汉市的“大警务”均以创新社会管理为落脚点,按照“扁平、网格、便民、长效”的思路,把“市局、分局、派出所”三级管理压缩为“市局、分局”两级管理,实行“局所合一”,履行原分局和派出所双重职能。新的城区分局下设社区警务、治安巡防、刑事侦查等3个业务警种和一个综合警务大队,均实行“队建制”,最大限度地推动警务前移,警力下沉,实行联勤联责,一警多能,一线执勤警力从47.7%跃升为86.29%,全市治安状况明显好转,2012年上半年,在全省群众安全感满意度测评中,该市综合排名由2011年的第16位上升至第3位。而鄂州的大部门制改革的成效就是推进了城乡一体化的社会管理,并用长效机制巩固其成果。黄石市将市直机关工委合并到市委组织部,加挂社会工作委员会的牌子,同时将市县区两级党委、政府总值班室进行了合并,并将应急管理、信息收集职能划归总值班室,整合了原有的“民情快车”、“书记信箱”、“市长热线”、“市长信箱”等信访网络资源,建立了全市网络信访中心,提高了信访案件的处理督办的时效性,为构建和谐社会提供了机制保障。市民们反映,大部门制改革离社会稳定和谐更近了,实现了“改政府,稳社会”。

    3.立足于强化基层,建立基层为重的大部门制

    基础不牢,地动山摇。湖北省大部门制改革的各种模式的探索具有一个共同点,就是立足于做强做实做细基层,以大部门制来支撑基层组织和队伍建设,进而落实到更加密切党和政府同群众的关系,建设“民生政府”。如黄石市提出“四多”原则强化基层,夯实社会管理之基,即多树基层威信。市委明确提出“基层干部重点培养,基层建议认真采纳,基层问题优先解决”,“好事”让基层做,“好人”让基层干部当;多向基层放权。通过撤街办、合社区、并机构,推进人员力量向基层下沉、资源要素向基层下拨、工作重心向基层下移;多给基层减负。在改革方案中,规定56职责由政府各职能部门独立承担,38项由社区自治管理,另外34项职责由职能部门承担、社区协助实施,从而防止了社区过渡行政化,减少基层干部的“文山会海”的负担;多给财力倾斜。加大人力、财力、物力投入,为社区、村干部办理养老保险、医疗保险,设立党内激励关怀帮扶资金等,使基层组织活动有阵地、工作有依托、经费有保障,基层干部心齐气顺了,就能把更多的心思和精力放在服务群众上。

    4.立足于资源利用最大化,建立效率为上的大部门制

    地方大部门制改革的目的是建立“廉政高效”的政府,也就是能以较少的钱和人,办更多的事、办好事、办实事,还要能快办事。“扁平化”的管理体制,直接减少了管理层级,减少了公共政策的中间流失,降低了人力成本和政策成本,提高了效率。改革前的检察系统推行的是层层审批的执法办案模式,管理层次为5—7级,试点院领导班子成员数189人,中层干部430人,共占干警的57.8%,一线检力严重不足,有的不到1/3。实行主办检察官对副检察长负责、副检察长对检察长负责的管理模式后,取消了繁琐的中间环节,节省了大量的人力成本。通过实现“五部制”,在管理层级上做“减法”,在一线人员上做“加法”。内部整合的“大处室”,加强了综合协调的功能,控制了管理幅度,降低了管理成本,避免了科室之间的相互掣肘。湖北省检察系统第一批13个试点院共合并内设机构105个,一线检力由改革前的39.5%提高到87.2%,工作合力增强了,效能提高了。同时,强化了诉讼监督实效,与试点前相比,监督立案数同比上升了20%,纠正漏捕率、追溯率同比上升了19.4%,书面监督纠正减刑假释暂予监外执行同比上升了400%。一批人民群众反映强烈的执法不公、不严、不廉的现象得到了纠正。

    综上所述,近几年来,湖北创设了“大社区”、“大社会”、“大警务”、“大处室”管理模式,构建了“民生为本、和谐为贵、基层为重、效率为上”的大部门制,为深化全国地方大部门制改革积累了成功经验。湖北大部门制改革的进展和尤其是所取得的成效是全国大部门制改革的一个缩影。

    二、地方大部门制改革中的主要问题及成因

    总体来看,我国地方政府大部门制已经建立,初步解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题,对理顺政府部门关系,减少政府层级,提高行政效率起了一定作用。但地方大部门制改革中还存在一些突出问题,人员精简困难、人与事配备不统一、资源整合不够、内部运转不协调以及政出多门、职能交叉、扯皮推诿等现象仍然突出且原因复杂。

    (一)地方大部门制改革存在的突出问题

    1. 机构数量减少,但人员精简难度大

    我国地方实践中,省市县改革强调部门合并,人员集中,以求机构数量减少。有的地方甚至进行了量化的规定,如河南省规定10人以下不设处;南京市规定各部门内设机构实行 “三不” 要求:原有数量不能增加,不超过上级对口部门的内设机构数;不允许两个以上处室与上级对口部门的一个机构相对应;不设5人以下处室。指标量化有利于避免借大部门制改革名义新设机构,增加编制,有效防止机构的膨胀,控制机构数量。另一方面,机构减少了但领导干部不易减少。如江西省南昌市2010年1月启动大部门制改革,市政公用局、市容环境管理局、城市管理行政执法局3个部门被撤销,新成立南昌市城市管理委员会,对外挂市城市管理行政执法局的牌子。但改革之后,城市管理行政执法局除局长之外,还有15个副局长、2名调研员、4名副调研员。可见,从数量上看,机构是减少了,但原来的副局长仍然担任副局长职位,姑且不论职能是否转变,单从领导职数没有发生变化,可以看出仅仅是部门的“物理变化”,并没有发生“化学反应”。

    在地方大部门制改革中人员安置难的问题突出。部门整合归并,必然要出现一些多余机构和一批富裕人员,包括各个层次的领导干部和一般工作人员。如果想要安置富裕人员,则会遇到无编制、无岗位的实际困难,无法予以安排。如果硬性安排则又造成机构膨胀、人浮于事现象,增加成本,降低效率,失去了行政改革的应有意义。但对这部分人如果不予安排,伤害了这部分人员的切身利益。因此,破解人员安置问题成为推进地方政府大部门制改革的一大难点。

    2. 部门规模变大,但资源未能有效整合

    在新的大部门制下,部门规模成倍增长,部门权力增大,部门利益更加突出,使得部门之间的资源共享与部门内部资源整合的难度也相应增大。如天津在2009 年5月,将农业局、畜牧兽医局、水产局、农机局的职责,整合划入农委。同年,南京实施“大城管”模式,由23 个单位( 包括市容、 市政、 公安等) 组成城市管理委员会,由市长担任城管委主任。广州、北京、武汉等地也在积极推进“大城管”体制。应该肯定,这些都是依据职能相近的原则整合大部门,但是,也应该看到依这种原则构建的大部门,服务对象不再是单一的,而是多项甚至是十多项乃至二十多项,这也在一定程度上决定了这样的大部门内部资源整合及部门间资源共享具有相当难度。

    另一方面,目前的地方大部门制改革中,大多没有涉及到权力格局的调整,传统管理模式与管理理念仍然存在。如部门本位主义,追求部门利益最大化,满足上级需求为导向而不是满足公众需求的管理理念,对上级负责而不是对结果负责等,这些都严重制约了改革的效果。使得一些大部门变成几个“小部门”的简单叠加,即原来的部门降格成为新部门的内设机构,但手中的权力没有变,管理理念、管理格局没有变,仍然行使过去的职权。这进一步促使各种资源不能在新的大部门制运作中实现有机整合。

    3. 部门职能叠加,但内部运转不够协调

    大部门制改革必须克服公共管理的“分散化”、“碎片化”以及“自我中心主义”,强调部门之间的合作与协调,从整体上提高政府效率和效益。大部门制改革的目的是形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。由于大部门制下内设机构和下设机构不可避免地增多,管理范围变广,客观上为部门内部的有效管理和协调运转增加了难度。就现实而言,无论是中央还是地方,大部门制改革都面临“形合而神不合”、各自为政、协调困难等问题。

    在地方改革中,机构虽然合并了,但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性,缺乏内在的结构性统一,“两张皮”的现象在新的部门中仍然存在。合并后的大部门存在着“三多”,即挂的牌子多,非常设机构多,规范性文件多。往往造成内部工作冲突、协调困难。管理与服务对象内容的庞杂对大部门的内外协调也提出了挑战。协调不好,无异于将原先部门间扯皮、掣肘转移到部门内,仍然解决不了效能问题。

    4.责权利不统一,基层大部门制改革困难重重

    在基层乡镇、城镇街道社区的大部门制改革中,普遍存在三大问题。

    其一,改革阻力大、权力下放不够。为扩大基层经济社会事务自主权,改革设计者要求下放部分权力,但在实际运作中,往往存在责任义务下放、权力利益不下放或形式上下放、实质上不下放的“空放”现象。

    其二,混编混岗、待遇偏低。在一些基层社区,其工作人员出现公务员或参公人员、经选举产生的“两委”干部、实行聘任制的协理员三种身份并存的局面,三种身份工作人员待遇差别较大。由于人员身份、工资薪酬和管理主体不同,给社区统一管理、统一指挥增加了难度。大量基层工作和事务集中到社区,社区工作人员工作量越来越大,但待遇并没有相应提高,不利于他们服务社区积极性的发挥。

    其三,社区行政化倾向严重,服务能力萎缩。基层社区在上级党政部门的压力下,承担了众多行政事务,行政化趋势明显(有人将其称为“二政府”),相反其依法自治(自我管理、自我教育、自我服务)的功能存在弱化、萎缩的危险。此外,还存在社区职能定位与责权利不统一、社区“两委”任期与政府部门任期不一致等具体而现实的问题。

    (二)影响地方大部门制改革的深层原因

    1. 部门利益博弈

    大部门制改革是一场权力结构的深刻革命,是一次利益关系的重大调整,传统体制下形成的“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的格局会受到深深的触动。这在实践中会导致一些部门为维护原有利益格局而阻碍大部门制改革进程的现象。这种矛盾冲突形成的力量,不仅阻碍大部门制改革的推进,而且成为大部门制改革后机构反弹的张力。

    2. 改革成本障碍

    地方政府动用资源改变原有制度,建立大部门制,这一过程必须付出的代价:一是现行制度的沉淀成本及终止相关政策的终止成本。二是建立大部门制的行政花费。撤销旧部门存在巨大的行政成本,整合职能,重新划分权力,建立新的部门同样需要耗费巨大的行政成本。因此,成本因素也是地方政府推进大部门制改革的一大障碍。

    3. 部分干部心理抵触

    大部门制改革是一种权力结构和利益关系的重大调整,对不同群体成员的心理会产生影响。部分干部在原有的政府组织构架中获得相对稳定的利益和资源,在习惯上更依赖于既定的部门权力体系和运作机制。在大部门制改革中,随着部门合并和权力的重新划分,原有部门的既得利益随之丧失,心理抵触在所难免。

    4. 第三部门代理缺位

    大部门制改革的核心是转变政府职能,因此,必须重新调整国家、社会与市场三者之间的关系,寻求政府、社会与市场的平衡,把政府的一部分职能让渡给市场或者社会。但政府的部分职能能否转移出去,既取决于政府的认识和决心,也取决于第三部门承接职能的能力。我国的第三部门发育水平差,法律地位低,独立性相对缺乏,这无疑会影响到我国地方政府大部门制改革的进程和效果。

    三、继续推进地方政府大部门制改革的思路

    (一)继续解放思想,转变政府职能

    政府职能转变是大部门制改革的核心。当前,要进一步解放思想,大胆改革, 在加强经济调节的同时,更加注重市场监管、社会管理、公共服务。

    1.要继续减少和规范行政审批。减少和规范行政审批事项是转变政府职能的重要切入点。要继续巩固和扩大行政审批制度改革成果,坚持市场优先和社会自治原则,凡市场机制能够有效调节的,公民、法人及其他组织能够自主决定的,行业组织能够自律管理的,政府就不要设定行政审批;凡可以采用事后监管和间接管理方式的,就不要再搞前置审批。要严肃清理一些部门和地方利用“红头文件”等手段对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定。对没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等,要一律取消。

    2.完善行政法规,界定政府职能范围。依法行政是现代政府的基本要求,是政府提高执行力和公信力的基本保障。下一步,需要立法部门经过认真调查研究,科学界定经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的具体职责范围,通过法律法规明确各级政府的职能界线,说明履行这些职能的方式,勘定职能缺位的责任。

    (二)加强顶层设计,推进系统改革

    大部门制改革的顶层设计要密切注重以下几个方面。

    1.要坚持公众利益,不迁就部门利益。大部门改革是一项关系到国际民生的重大政治工程,要从国家长远根本利益考虑,以人民群众的需要和诉求为根本出发点,坚决摒弃狭隘部门利益的窠臼,坚决反对有关部门背离时代潮流和改革趋势所进行的自我地位论证和自我利益保护。

    2.要尊重科学规律,增强方案的可行性。充分吸收各地方政府特别是基层政府改革的经验,借鉴国外发达国家大部门制改革的成功经验,发挥理论界专家的决策咨询作用。

    3.要创新思维,打破上下机械对口模式。给予基层政府根据自身实际在编制限额内设置政府机构的空间,纠正各级政府要求上下对口的传统思维模式和行为习惯,禁止利用政策优惠、资金支持、考核评优等权力资源对下级政府的改革方案进行压制。

    4.要优化行政层级,强化基层能力。要继续推进省直管县(市)改革,深化乡镇行政体制改革,鼓励城乡基层管理的创新实践,尽力推进政府组织体系的扁平化,降低政府管理运作成本。要在政府职能有效转变的基础上,将有限的编制资源转移到基层社会管理和公共服务岗位,充实一线工作部门的人力资源,提高基层管理和服务的质量和效率。要尊重基层自治组织的法律地位,充分发挥基层自治组织的自我管理、自我服务的职能,明确基层社区工作者的身份和待遇,禁止以行政命令向基层自治组织摊派任务、增加负担。

    5.要推进事业单位体制改革,培育民间社会组织。公益性事业单位和社会组织是承接政府转移职能的重要载体,事业单位和社会组织公共服务能力的强弱关系到大部门制改革的成败。要加快对现有事业单位的分类清理,根据不同情况实行事业单位改制,保留公益性事业单位,为事业单位提供公共服务创造更优越的环境。要大力培育民间社会组织,引导社会组织健康有序发展,逐步放宽对公益性社会组织的限制,充分发挥群众参与社会管理的基础性作用。

    (三)深化干部人事制度改革,真正建立公务员退出机制

    要进一步深化人事制度改革,在职能转移和缩减的背景下,严控编制,精简人员,减少领导职数,优化政府人力资源配置。

    1.果断实施冗员退出机制。当前,公务员进入机制已经逐渐趋于法制化和科学化,但公务员特别是领导干部的退出机制建设十分滞后。岗位终身、只上不下等仍是党政机关工作人员的主流观念,硬位子、铁饭碗、稳收入仍是公务员人事管理运作的基本常态。在这些传统落后观念的影响下,各级政府大部门制改革过程中职能的削减、转移、整合都受到人事安排因素的限制,因人设岗、为人添岗问题十分严重。因此,编制部门要进一步解放思想,下定决心,敢于碰硬,打破铁饭碗,废除终身制,在确定职能的基础上,严格控制机构编制,真正做到因事设岗,以岗定人。要坚决整顿各部门违规超编和随意增加领导职数问题。要设立竞争上岗、优胜劣汰的机制,鼓励领导干部和机关工作人员对有限的岗位展开竞争,真正做到优秀人才脱颖而出,庸懒散人员强制性退出。

    2.继续推进公务员分类改革。公务员分类管理,适应现代法治型、服务型政府的需要,同时也有助于实现党政机关人力资源管理的科学化,为公务员提供更广泛、更灵活的晋升渠道。要在总结深圳等地公务员分类管理改革经验的基础上,继续推进综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员差别化管理的改革,为大部门制改革提供科学的人力资源管理机制。

    3.继续推进公务员聘任制改革。对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位,按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘用公务员,能够极大增强政府人力资源的流动性,为大部门制改革的深入推进提供更多的人事调整空间。当前部分地区聘任制公务员的实践,大多只是采用了聘用合同的形式,实际上仍然沿用旧的管理体制,缺乏真正的合同制管理。今后要继续扩大聘任制范围,细化聘任制管理规定,制定科学的聘任制绩效考核机制,真正发挥聘任制灵活性特征,为大部门制改革的深入推进提供良好的保障。

    (四)加强部门内部整合,催生部门化学反应

    大部门制的目标不是简单的合并,而是要实现权力结构的优化,职责体系的重组,要通过机构调整实现权责清晰、运转高效。这就要求在新成立的大部门内部,加强部门内机构和人力资源的整合,实现从物理反应到化学反应的升级。

    1. 试行行政三分,打破原有权力格局。现有的大部门总体上还是若干部门的简单相加,大部门内部依然按照原有的权力范围各行其是,缺乏实质性融合和协调。可以尝试用部门内部实行决策、执行和监督权的三分模式改造以往按行业领域划分部门内权力的模式,建立统一的决策机构,通过民主化科学化的机制专司部门职能范围内的所有决策,设立若干执行机构负责执行部门决策,设立监督机构专门负责部门内监督,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

    2.建设机关文化,促进部门内在融合。为了增强新成立的大部门的内部凝聚力,要重视机关文化建设。要创新机关管理方式方法,坚持以人为本,尊重干部职工,关心公务员精神文化生活,适时开展有吸引力的文化项目。加强班子团结,协调人际关系,营造和谐氛围,增强工作人员的归属感和向心力,从而加快大部门机构融合进度,提升大部门的工作效率。

    课题组负责人:顾 杰

    参 与 人:唐忠义 刘 晖


 

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