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广东省行政管理学会2013年年会综述


深化行政审批制度改革,创新政府体制机制

——广东省行政管理学会2013年年会暨深化行政审批制度改革研讨会综述

   

    近年来,国家对行政制度的改革力度不断加大,党的“十八大”提出了关于推进行政体制改革的重大部署,“十八届三中全会”进一步提出了深化行政审批制度改革的目标要求。2012年8月22日,国务院常务会议批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试。在此背景下,为深入探讨广东行政审批制度改革先行先试及对全国省市的借鉴,2013年12月24日,广东省行政管理学会2013年年会暨“深化行政审批制度改革”研讨会在广州隆重召开。广东省人大法制委员会副主任委员、省行政管理学会副会长作学会工作报告,广东行政学院常务副院长、行政管理学会副会长谭泽中同志受省委常委、省委组织部长、省行政管理学会会长李玉妹同志委托作讲话。围绕“行政审批制度改革”这个主题,邀请了中国行政管理学会、广东省编办、苏州大学、中山大学、深圳大学、中共广东省委党校(广东行政学院)的专家或一线领导进行了专题演讲,省直机关、市政府有关部门的负责人和国内部分知名科研院所、高校理事会员等共150余人参加了本次会议。

    本次研讨会突出了深化行政审批制度改革的热点难点问题,分别从国家层面、法律层面、广东改革先行先试层面进行探讨,提出了非常前沿、具有时效性的战略和对策建议,把实践上升为理论、以理论指导实践创新,达成了新的共识,对深化行政审批制度改革具有重要意义。现将研讨会的主要观点综述如下:

    一、国家治理体系现代化与行政体制改革

    治理的本质是共治,所以要遵循上层建筑适应经济基础的要求,处理好政府、市场、社会的关系。发言的专家学者梳理了十八大、十八届二中全会、三中全会对行政管理按照国家治理体系现代化要求进行改革创新所提出的全面要求,包括建立较完善的社会主义行政管理体制、法治政府、服务型政府、创新型政府等思想形成的系统的理论,并从治理与行政管理的关系出发,谈了深化行政体制改革的主要任务以及治理体系创新。

    有的同志认为,政府职能要适应共同治理的要求,政府职能要与参与管理主体之间的职能相衔接,管理者的作用要与被管理者的作用相兼顾,而重点就在于简政放权、深化行政审批制度改革。要在转变职能的基础上优化机构,同时注重理顺关系、探索区划调整、加强绩效管理,并运用绩效管理的指挥棒推动职能管理。另外,为适应改革要求,还需要控制编制、减少职数、综合执法,并同时探索官邸制、进行事业单位的去行政化改革。

    与会同志分析了三中全会关于政府绩效管理与评估制度,提出治理体系与能力现代化理念,强调权力与责任统一、效率与公平统一等理念;在治理结构与方法上,强调五个建设统筹兼顾;在治理体制与制度上,强调制度导向、指标体系、评估方式的重新建构。因此,要转变目前从传统管理模式中脱胎出来的绩效管理,就需要设计能够衡量多主体共同参与管理的绩效,以此升级政府的绩效管理。而进一步地从绩效管理结构上来看,就需要变评估主体为社会评估为主,解决空间横向环节上外部评估的可比性、时间纵向层次上与以往评估结果的可比性、以及对政府转变职能进行评估。在绩效管理过程中,则需要对组织系统各环节速度的可控性进行绩效管理,同时在统一环节上建立各子系统同步协调的流程,实现速度的差异性。而要保证管理的深化,就需要建立管理成本-收益机制、利益分配机制、以及决策信息机制。

    二、行政审批制度改革的源起及改革目标

    苏州大学王克稳教授提到,我国现行的行政审批制度源于计划经济体制,其管理的手段就是命令和审批,其本质是彻底消灭市场、竞争和自由。虽然计划经济已退出国家层面,但以该体制为基础建立的审批管理体制却未被终结,并随着市场化而进入了市场,以至于大量的审批集中在市场有效活动的空间和领域,从而限制了市场的自由发展,导致了资源配置的低效或无效,同时使整个经济活动充满不可预测的政策风险。所以,从上世纪九十年代后期开始,深圳、厦门等地开始了行政审批制度的改革。

    至于改革的本质和核心,中山大学蔡立辉教授认为,是转变政府职能和行政方式,包括改变政府无所不管的集中、垄断体制,推动政府职能重新定位,实现政府职能转变,并改变重审批、轻监督的行政方式。所以,对行政审批制度需要进行内涵式改革,要取消一部分审批事项、将一部分审批事项转移到社会组织、将一部分审批事项下放到下级行政机关、对行政许可事项的前置条件进行清理、属于内部业务的不能按审批事项来对待、使备案事项真正成为便于监督需要的告知事项。而这样的内涵式改革就必然涉及到权力关系和利益关系的打破、组织结构的重组、事项流程的优化再造、以及资源的共享。

    三、行政审批制度改革的现状与地方体制机制创新

    王克稳教授总结到,我国行政审批制度的改革体现在两方面:其一,对于市场竞争机制能够有效调节的事项、行业组织可以自律解决的事项、以及事后监管等其他的监管手段可以解决的事项,通过清理废止审批项目取消管制;其二,对于需求予以审批管理的事项通过改革实现审批制度的创新。经过十多年的改革,行政审批制度也取得了一定的成效。首先,行政审批项目的不断削减促进了市场的开放,特别是大量投资、市场准入及经营活动方面审批项目的取消使得民营企业、民营资本得以进入众多的生产经营领域,由此推动了我国市场经济的快速发展;其次,行政审批方式的改革、行政审批权力的下放使得市场交易环节的管制逐步放松,市场在资源配置中的作用逐渐现象出来;另外,国有资源配置正逐步市场化与规范化。这些改革推进了资源配置的公平、提高了资源的使用效率。

    而近年来,为进一步规范政府所有或控制的有限资源的配置,不少地方开始探索具有地方特色的改革创新。深圳大学黎军教授提到,近年来地方在行政审批制度改革方面的创新主要包括审批体制的创新、审批流程的创新、审批监督的创新。其中,体制创新又包括审批主体、组织机构的创新,目的是整合并合理配置职权、理顺审批体制,如行政服务中心模式、行政审批局模式、大部制改革。而审批流程的创新则主要是对审批程序进行优化、简化和创新,以提高审批效率,包括并联审批、告知承诺制。至于审批监督的创新,则主要是通过制度约束或技术手段,加强对行政审批的监督制约,包括审批电子监察系统。

    四、行政审批制度改革中存在的问题

    行政审批制度改革虽然取得了一定的成效,但是,目前的改革远远没有解决行政审批与市场经济体制的冲突,伴随而来的是各种亟待解决的问题,以改革合法性问题、政府权责问题、部门利益、以及改革的协同问题尤为突出。

    (一)改革的合法性问题

    在行政审批制度改革中,法律法规是对以往改革成果和当前行政管理的认可和规范,是使改革得以合法进行的保障。然而,改革就需要突破法的制约,存在着一定的法律风险。2003年,在行政审批制度改革的过程中,《行政许可法》出台,被誉为我国第一部规范政府与市场关系的法律。但是,王克稳教授认为,在规制范围上,这部法律存在两个明显的缺陷:第一,《行政许可法》未能对行政许可的涵义、范围与类型进行清晰的界定,使得一些本应受规制的行政许可事项脱了法律的规范;第二,《行政许可法》未能从立法上完全厘清行政审批与行政许可之间的关系,这就使得大量的行政审批被作为非许可类审批从行政许可中分离出去,从而导致所规制的行政许可事项被限缩到一个狭窄的范围,同时还造成了《行政许可法》实施之后,不符合规定的审批项目不断增加,使得其规制行政审批的作用大打折扣。

    广东省编办陈华江副主任更进一步地将改革的合法性问题归纳为实体合法性制约、程序合法性制约、以及部委规章的制约。也就是说,现有的行政审批以及新设立的行政审批大多有充分且直接的法律法规依据,而要对这些事项进行调整就面临着实体性的法律法规障碍。同时,行政审批改革缺乏法律的指引和规范,改革往往以行政手段推进,成果得不到巩固,改革者也冒着极大的违法风险。另外,由部委规章或规范性文件设定的行政审批,往往涉及公民、法人或其他组织的资质资格准入门槛,容易影响市场主体在其他地区的生产经营活动,使改革陷入两难境地。

    具体到地方实践来看,黎军教授认为当下地方的各种创新改革中,如行政审批标准化、行政审批法定化等是在现有法律框架内进行的,但是,如并联审批这类改革则对程序规定有一定的改变,而设立行政审批局等改革则突破了现有法律规定而存在违法运行的情况。至于上海浦东新区的“告知承诺”制,则以承诺为依据直接赋予市场准入资格,而一旦承诺未兑现,所产生的法律后果则无人承担。

    (二)政府权责问题

    在法律法规不完善的情况下,各级行政审批制度改革的开展缺乏统一标准、随意性大,不利于改革后的规范管理等,也给建立统一的大市场、畅通各生产要素的流动,造成了一定的障碍。具体而言,陈华江副主任认为,第一,存在清理范围不统一的现象,“行政审批”内涵、外延不统一,判别标准不清晰,使得改革部门难以掌握范围,容易造成与其他部门的争执,甚至出现“明放暗收”的现象;第二,调整标准不统一,上级通过取消、下放或转移等方式调整的行政审批事项没有明确衔接问题,造成上下级或不同地区之间的脱节;第三,各地各部门的执行标准不统一,导致行政审批事项的名称、子项以及实施主体、流程等存在着不同。

    落实到地方改革这一问题上,黎军教授则认为,当前行政审批改革中的地方创新虽然取得了显著成效,但是改革的阻力越来越大,尤其突出表现在中央层面的阻力。地方目前能够自助取消的行政审批项目空间已十分有限,国家层面设定的行政审批地方无权取消,甚至基层还在不断承接上级下放的审批权项,想再减少数量难上加难。

    (三)部门利益问题

    在合法性问题和政府权责问题的影响之下,行政审批制度的改革还存在着如何打破既有权力利益关系、解决部门利益带来的负面影响的问题。广东省委党校唐晓阳教授认为,部门利益如果为小团体所掌控,就会产生“分利联盟”,从而以公共权力谋取私利。除了会产生各种腐败行为外,分利联盟还会对有损其利益的改革创新进行抵制,从而对国家的政治经济社会发展产生不利影响。除此之外,为了逐利,一些部门会不断增加和扩大自己的审批权,通常表现为私设行政许可、利用审批谋取不当利益、重审批轻监管。另外,深化行政审批制度改革必然涉及审批权的削减、下放或调整,而这必然会触及部门利益,从而招致强烈的抵触甚至是反对。

    (四)协同问题

    行政审批制度改革还面临一个紧迫问题,即相关配套制度不完善的问题。陈华江副主任认为,改革的协同性不足,就造成了部分行政执法权难以落实、管理制度与改革脱节、财政经费和人员编制不配套、以及政府不适应监管和承担责任的问题。由于行政审批与行政管理的整体制度密切相关,取消审批后,对整个行政管理的链条产生冲击,一些管理措施难以落到实处。同时,在取消和下放行政审批事项后,国家、省两级审批的职能减弱、监管的责任加强,但是基层审批和监管的职责都加强了,却没有配套调整的人员编制和财政经费等,这就带来了权责利不统一、基层工作难以及时并有效展开的情况。

    五、深化行政审批制度改革的对策建议

    根据行政审批制度改革的思路、现状、以及存在的问题,与会嘉宾认为,对下一步的深化改革可以从观念、法律、监督、组织结构重组、流程再造等方面进行重点突破。

    (一)拓宽改革思路

    与会同志认为,推动各项改革的关键在于坚持解放思想,以理论的重大创新为载体,把实践上升为理论、以理论指导新实践。而具体到行政审批制度改革,陈华江副主任认为,不仅要对行政审批事项的数量进行增减,更要转变政府管理经济社会方式的转变,由对经济和社会事务的事前监督管理到事中和事后监督管理,从对市场和社会主体活动资格的规范转到对其活动行为的规范以及活动结果的评估。因此,在推行改革时,应站在如何更有效管理经济社会的角度出发,在精简事项的同时,制定相关的事中、事后管理办法,对保留的事项也要对其管理范围的合理性和管理目标的有效性进行评估。

    黎军教授则认为,今后将由地方主导行政审批改革,大规模的削减行政审批事项的空间已相对有限。因此,改革的中心就从单纯的减少审批项目转向以审批方式的改革创新为主,最终目标是提高行政审批效率、规范程序、杜绝权力寻租。同时,还需要在改革中融入服务理念,在审批过程中全过程、全方位地提供人性化服务,把审批寓于服务之中,让前来办理审批的企业和群众享受最优质的的服务,实现审批与服务的统一。

    (二)发挥法律规范作用

    陈华江副主任认为,需要对所有设定行政许可的法律法规及政府规章进行清理,法律的设定由全国人大负责、行政法规的设定由国务院负责、地方法规由地方人大负责、临时许可由省政府负责。至于对非行政许可审批及其他具有审批性质的事项的清理,经过评估,确有保留必要的,按《行政许可法》要求的程序设为行政许可,认定不必保留或能通过事中、事后监管解决的,一律取消。究其细节而言,王克稳教授认为,规制行政审批制度改革需要首先保障《行政许可法》的实施与执行,以《行政许可法》规制行政审批制度的改革;其次,要依法清理、修改或废止有关的管理立法;再者,需要进行行政管理立法的创新,以革新行政审批、推动政府传统管理职能与管理方式的转变;同时,还要以立法推动国有企业的转制与退出,并且以立法切断审批权力与审批利益之间的不当联结。

    (三)建立完善监督机制

    审批不仅是政府的责任,更需要全社会的参与、全社会的监督。因此,从设定环节开始,公众就必须介入,而且事前、事中、事后也必须全面参与。唐晓阳教授提出建立权力清单、推进阳光行政,利用社会的力量形成一种监督制约机制,限制政府权力的无限膨胀和扩展,限制政府部门追求狭隘私利的可能性。同时,还要大力推进政务公开,保障公民知情权、参与权和监督权,制约部门权力,遏制部门利益膨胀。另外,还应扩大民主参与,让民众来监督政府的权力。陈华江副主任则进一步地提出,要明确监管主体的责任和准确界定责任范围,明确行政审批设定、调整、实施、管理等行为的责任,明确事中、事后监管执行落实情况的责任,推动监管责权一致,规范监管行为,提高监管的有效性。

    (四)组织结构重组

    组织结构重组是解决条块分割、部门分割和提高整体效能的有效途径,是形成跨部门业务协同、提高申请人办事便捷性的有效途径、是行政审批改革指向的目标。从政府内部来看,黎军教授认为,要保持各方衔接,包括上下衔接和左右衔接,形成中央政府改革与地方政府改革良性互动的格局,并破除地方保护藩篱,加强对中央顶层设计的呼应和行动,落实上层改革动议。蔡立辉教授从更为宏观的角度分析,认为首先要实现从金字塔组织结构向扁平化的网络状组织结构转变,打破部门界限,打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式,实现从层级制政府到整体政府的转变;其次,要进行信息资源整合,实现跨部门资源共享,以社会和公众的需求为导向,采用科学管理方法,让社会部门及公众一起参与政府信息资源管理,实现政府信息资源的全方位共享和开发效率的最优化;第三,要进行业务整合,实现跨部门业务协同、业务流程的一体化、市政府与区政府间的无缝化、政府部门与民间机构之间的无缝化;同时,要实现以一体化为特征的便捷服务,使公众可以通过一个统一的入口提交办事申请和获取政府服务。

    (五)审批事项流程再造

    按照治理体系现代化与治理能力现代化的要求,需要使政府管理方式、工作流程适应多元化管理机制,并完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。而这其中的重点,与会同志认为,就在于改革和创新政府履行职能的方式,再造行政流程,完善突发公共事件应急管理,加强绩效管理。

    具体到行政审批事项的流程再造,为了便于业务本身明确、规范和标准化,蔡立辉教授认为,这就需要通过再造实施流程图,实现任务分工责任化明确化、业务运行程序化、信息处理精细化。按照流程再造的不同阶段,就需要建立分工组成树、业务协作流程图、职责执行流程图、以及业务信息关系图,并分别在业务建模阶段、数据规范阶段、文档规范化阶段分别完成模型建立、数据元素设计与管理、以及电子文档设计任务。


    (作者:李平,广东省行政管理学会副秘书长兼办公室主任、教授,广州510031;徐婕妤,汕头大学法学院行政管理研究生,汕头515063)


 

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