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行政审批改革的关注重点


沈荣华


    行政审批改革是转变政府职能的突破口。一年多来,本届政府已取消下放416项审批事项,完成预定目标过半,产生了积极作用。现在,改革进入到深水区,面临的多是难啃的硬骨头。进一步简政放权,更多释放改革红利,需要解决好五个方面的问题。

    减少审批项目重在含金量

    根据政府改革的部署,今年要再取消下放审批事项200项以上,地方政府也先后提出了减少审批的数量指标。这里就有一个怎样“砍”的问题。李克强总理多次强调,减少审批不光看数量,还要重质量,优先消减那些“含金量高”的审批事项。这种“权力减法”,对投资创业影响大,受益面广,更能有效激发市场的活力。每减少一个这样的审批,就意味着相关领域的管制放松、门槛降低或垄断破除,带来投资贸易的便利化。国务院部门前几批取消下放的投资核准、企业登记、城际铁路建设、机场改扩建、基础电信业务、省际货物水运等含金量较高的审批项目,促进了相关投资增长,就见证了这一点。可以说,减少审批事项的含金量越高,释放的改革红利也越多。

    向改革要动力,必须聚焦“含金量高”的审批,重点抓住企业投资、生产经营、消费流通等关键环节,把权力直接放给市场和企业,落实企业投资的自主权。凡是市场机制能够有效调节的经济活动,政府不再审批,如对竞争性行业的投资经营活动,应当按照“谁投资、谁收益、谁担风险”的原则,由市场主体自主决策,发挥市场机制优胜劣汰的作用。除了重点在经济领域放权外,教育、科技、安全等社会领域也要大力减少审批,去掉没必要的资格资质认定、学科点职称点许可、基地园区认定、鉴定年检审批等,充分释放社会活力和创新能力。应当看到,消减“含金量高”的审批,触及的利益更深,改革的难度更大,仅仅靠部门“自己改自己”是不现实的。在以往的改革中,不少部门把利益关系不大或无关紧要的审批去掉了,而“含金量高”的却抓住不放,出现避重就轻、合并打包、明减暗不减等情况,就说明了这一点。解决的办法,还是要靠上级推动、专业部门督查和部门主动合力改,靠“开门搞改革”借助外力改,凝聚各方面力量攻克难关。

    行政审批向负面清单管理模式迈进

    行政审批改革走到今天,该改的已改了不少,需要寻求一种适应市场经济的政府管理模式来改造传统行政审批。十八届三中全会提出,要建立统一的市场准入制度,推行负面清单管理模式。这就指明了行政审批改革的路向,是实质性的突破。实行负面清单管理模式,清单之外的政府不再审批,各类市场主体都可依法平等进入,这样就可尽量缩小政府审批的范围,加上清单相对明确和透明,有利于减少审批自由裁量权,防止不当限制和行政垄断,为各类主体提供更大发展空间,因而是一种更适应市场经济的管理模式。

    负面清单管理在我国还处于研究探索的阶段,需要结合权力清单制度加快推行。第一,要体现市场决定资源配置的要求,尽可能减少政府的审批范围,消除不合理限制,放宽市场准入,不能让负面清单的限制比以前还要多还要长。第二,清单规定要清晰可操作,明确列出禁止或限制投资经营的行业、领域和业务,开出具体的限制措施,不给自由裁量权留空间。第三,对新兴产业、科技创新等领域,拿不准的可先不列入,主要实行事后合规监管,视情况逐步调整。

    把过多的前置性审批减下来

    现在政府审批数量已大幅减少,但许多企业和公众仍觉得审批事项过多,时间过长。为什么会这样?调研分析表明,主因在于前置性审批过多过乱,各种资质和认定的重重审查拉长了审批过程。

    压缩前置性审批应当取消那些法律规定以外或没有必要审查的前置条件。例如,不同部门没有必要进行重复的资质和认证审查,没有必要进行能否盈利、是否产能过剩等实质性审查,因为在这方面企业更在行,亏本的事是不会干的。政府审查应更多关注项目投资后的作用和效果,如产业风险、社会风险和环境风险等,更多关注项目的合规性审查,据此确定需要审查的内容和部门。同时,还要优化审批流程,整合审批事项,推行并联审批、项目代理等项制度,推行一个窗口对外和一站式审批,取消和规范前置性审批,提高审批效能。

    全面清理各种隐性的变相的行政审批

    国务院60个部门已公布现有审批事项共1235个,地方政府也先后公布了各自的审批事项,亮出了“家底”,确定了权力清单。那么,政府部门是否只行使清单上的审批权?还有没有其他审批事项?从实际情况看,现在显性的、表面的审批确实减少了,而隐性的、变相的行政审批仍有不少。

    一是国务院部门权力清单已锁定现有非许可审批事项,而地方版的权力清单,有的列出非许可审批事项,有的则没有单独列出,特别是用红头文件设定的面向社会的审批事项,如各种审定、登记、批准、认证等,尚未清理取消,都属于变相的行政审批。

    二是各级政府部门设有大量的评比、达标、评估、检查等管理事项,名义上是推动工作,不是行政审批,但由于隐含经济和社会利益,如财政拨款、基金资助、政府采购优先等,人们趋之若鹜,相互竞争,其中有些活动演变为一种变相审批。

    三是一些政府部门下属的企事业单位、行业协会、中介机构等,打着主管部门的旗号,设有各种形式的认证、年检、鉴定、评估、审查等,而且多是“有偿服务”,虽然不叫行政审批,但不获准你就不能从事相关活动,实质上是一种变相审批。

    上述审批中,有是合理合规的,但也有许多既不合理也不合规,给企业和公众增添了额外负担。下一步改革,不仅应减少明面上的行政审批,也要清理各种隐性的变相的审批。

    从事前审批向事后监管转变

    李克强总理一再强调,简政放权不是一放了之,在放权的同时必须加强监管,为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。那么怎样才能加强监管?应当看到,现在的市场主体成千上万,经济活动复杂多变,靠几个监管部门是查不过来的,靠出了问题就搞突击大检查效果也不理想。这就需要按市场监管的规律,改革市场监管的体制机制,创新监管方式,从重事前控制向重事后监管转变,加强常态化的过程监管和合规性监管,如推行随机抽查、违法黑名单、责任追溯、信用管理、违规重罚、社会舆论监督等行之有效的监管制度,提高监管能力和效能,做到放活与监管同步到位。

    (作者系中国行政管理学会副秘书长、研究员)

    来源:求是理论网-学习时报 2014.5.12


 

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