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学会2013~2014书面会议交流材料之二


二、政府专项治理

召集人:周义程 江苏行政学院廉政教育研究中心副主任,副教授

点评人:朱春奎 复旦大学国际关系与公共事务学院教授,上海市科技创新与公共管理研究中心主任



关于政务微博运用的几点思考

发言人:杨晓龙 华中师范大学公共管理学院硕士研究生


    Web2.0技术的不断发展与持续应用,揭开了“以用户为中心”的时代序幕。社会化媒体以轻松愉快的氛围、开放共享的主题赢得广大受众,社会影响力日益彰显。如何尊重和满足多元化诉求、协调和维护不同群体间利益、接受和回应公民的监督与质疑都成为我国政府面临的现实难题。顺应时代潮流而生的政务微博,成为政府与公众之间的沟通桥梁。但与此同时,由于我国政务微博兴起时间较短,加之硬件设施匮乏、领导者重视不足等因素的制约,政务微博的建设尚处“粗放”状态,形式主义严重;官员个人微博与政务微博各自为战,整体效能难以提升。因此,如何破除既有弊端,寻求我国政务微博的良性发展之路显得尤为迫切。

    口碑营销大师安迪•塞诺威兹(Andy Sernovitz)指出:成功的口碑营销应涵盖五个以“T”开头的部分,分别为:Talkers(谈论者)、 Topics(话题)、Tools(工具)、Taking Part(参与)以及Tracing(跟踪)。口碑的好坏,是衡量一个政务微博成效的重要标准。为此,本人选取业界口碑较好的政务微博@平安武汉作为典型个案,通过统计分析与归纳总结探寻其成功的奥秘,以期对我国政务微博的发展有所启迪。

    @平安武汉是武汉市公安局官方微博,目前拥有粉丝数638252。其下包含15家直属单位以及21家公安分局。笔者筛选出2013年1月1日至7月1日由@平安武汉所发布的1785条微博,并根据其内容将这些微博归类为五大模块并分别统计出数量:情感沟通(含天气预报、早晚安寄语、生活感悟,共47条)、警务指南(含证件办理、失物招领、出入境办理,共149条)、警情通报(含重大案情、灾情的进程与结果通报,共434条)、警察故事(含警星评选、感人事迹、警察生活,共176条)、警方提示(含防火防盗、车辆保养、安全知识,共549条)。

    通过对以上数据的分析,笔者认为 @平安武汉之所以在业界获得良好口碑,很大程度上在有效地运用了“5T”理论。

    第一、谈论者,即话题发起之人。政府与公众都是微博平台的参与者与谈论者:政府通过微博向网络意见领袖、粉丝输出话题;公众通过微博发表评论、参与讨论。例如在@平安武汉的情感沟通栏目中,天气状况以及早晚安寄语等都是其向公众输出的话题,公众以此为契机评论天气或转发寄语中的故事。在彼此互动中,双方的感情得以建立并持续巩固。

    第二、话题,即谈论的内容。美国传播学家麦库姆斯在议题设置论中指出:在大众传播中频繁、大量地报道某一事件,就会使公众突出地议论这一话题。@平安武汉在信息发布中就巧妙地运用了这点:一方面,针对特定时期公众普遍关注的问题如雅安地震,@平安武汉就高频率、长篇幅地予以报道,因而获得公众普遍关注;另一方面,@平安武汉也发布颇有吸引力的话题,如:“武汉人均存款5.05万元,高于全国平均水平,亲你拖后腿了吗?”。这类话题使公众觉得有噱头,能够引起感情上的共鸣,无形之中拉近了政府与公众之间的距离。

    第三、工具,即话题承载的平台。政务微博优于传统媒体的一大特性在于其传播效果能够精确测量。因此,政务微博不仅是一个信息发布平台,同时它还是洞悉民情民意、知晓政策得失的工具。@平安武汉发布的每条微博都能统计出该信息的浏览、转发、评论次数,这些量化数据都可以反映公众对某一事件的关注程度与所持态度。因此,对政务微博中的数据进行科学分析、总结归纳进而提炼有效信息,可以为政府的科学决策、合理规划以及政务推行提供数据支撑与理论指导。

    第四、参与。政务微博使信息制造者、媒介、信息接收者之间的界限日益模糊,公众以往单方面的信息接收者角色得以转变。在@平安武汉的警务指南栏目下,公众可以就车辆年检、临时身份证办理、出入境证件办理等业务进行咨询。此外,公众还可以借助@平安武汉的平台发布寻物启事与招领启事。有些外地游客在武汉旅游时丢失物品之后回到原居住地,@平安武汉就通过神奇的微博和众多网友的“爱心接力”联系上失主并归还了物品。这样的传播速度和效率是以往缺乏公众参与的传统媒体所望尘莫及的。

    第五、跟踪,即对活动的深层检测与反馈。一方面,在政策制定、政策执行的各阶段难免出现偏颇,因而需要矫枉过正,及时发现并解决问题。另一方面,针对公众反映强烈的问题,通过政务微博受理并妥善解决,能够有效满足群众诉求,化解社会矛盾。在@平安武汉的“警情通报”栏目下,经常可以浏览到一些重大案件的反馈。案件自受理举报到展开调查,再到调查程序与调查结果公之于众都体现出政务微博的跟踪反馈作用。

    因此,结合口碑营销的“5T”模型,本人认为政务微博的发展需要从谈论者、话题、工具、参与、跟踪五个维度着力,做好如下工作:

    第一、从谈论者入手。具体来讲就是解决由谁来说、怎样说的问题。在政务微博的运用过程中,政府部门的谈论者地位毋庸置疑。因此,作为谈论者主体的政府部门,应该完善政务微博架构,发挥集聚效应。以@平安武汉为例,它以武汉市公安局为核心,其下共有15家直属单位和21家公安分局,同时这些下属单位与公安分局也有各自的下级机构与目标受众。因此在我国政务微博的建设过程中,应该完善政务微博架构,使各政务微博主体权责统一、分工明确,避免职能交叉,争功诿过的现象。同时还应该加强整体联动,统一协调,形成集聚效应。

    第二、从话题维度入手。意即哪些话应该说,那些话不应该说。首先,政务微博应该重新审视自身,增加公众感兴趣的话题。传统媒体时代,官方媒体通过议题设置向公众灌输统一的信息;而社会化媒体建立在关系之上,政务微博不能仅仅发布一些毫无实质内容的会议报道与政策法规,徒使政务微博形式化、空洞化。其次,应该加强舆情引导,紧跟草根新闻步伐,及时关注底层民众诉求,密切关注反馈的情况,如此才能把握舆情动态,维护社会公平正义。

    第三、从工具维度入手。工具维度,强调的是用什么去做的问题。工欲善其事,必先利其器,政务微博的运用当然也离不开技术手段支持。首先,对不同的网民要实行区别对待,提供差异化的工具,以此取得实质性管理成效。其次,应该搭建沟通平台,提升管理效能。社会化媒体时代,信息是否重要不再取决于官方媒体的报道次数,而取决于公众的关注程度。微博用户对信息的关注程度取决于自身兴趣点,每一次转发都是对信息“用手投票”的结果。因此在政务微博中需要搭建沟通平台,经常举办“微话题”、“微访谈”,以此取得互动的实效。

    第四、从参与维度入手。参与维度,强调的是政务微博中各个谈论主体间如何共处的问题。实现政府、公民、意见领袖之间协同互动,建立协同共治的局面,首先应该转变既有观念,善用社会化媒体,这就要求政府秉承“子产不毁乡校”的精神,对公众和意见领袖的意见、呼声做出积极回应。其次应该重视意见领袖的作用。大部分意见领袖都是某一行业或者某一领域的知名人士或领军人物,他们拥有众多的追随者,蕴含着巨大能量。

    第五、从跟踪维度入手。跟踪维度,强调的是怎样去做的更好的问题。政府采取什么样的态度与方法,决定了政务微博取得什么样的实际效果。首先,应对政务微博中的数据进行科学分析、归纳总结,以此改进政府管理,增强管理的科学性。其次,应该拓宽关注对象,掌握舆情动态。政务微博应更多地关注知名企业家、媒体人、专家学者的微博,以此洞察最新热点,关注舆情动态,更好地实现跟踪反馈。




政府回应中的紧张性及其解析——以网络公共事件为视角的分析

发言人:李放 《中国社会科学》杂志社

韩志明 天津师范大学政治与行政学院副教授


    回应,即回答、应答或反应,就是对于他者的态度、意愿、行为或思想等给予的反应和回馈。“政府回应性是现代国家的政府必须具备的时代特征”。“公共行政面临的核心问题在于,确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。否则民主制度便可能无以为继”。随着网络的迅速普及,公民网络问政蓬勃发展引发的大量网络公共事件,要求政府予以及时和有效的回应。

    一、基于网络公共事件的政府回应

    自1994年至今,中国社会跨入到一个全新的网络时代。网络公共事件提供了政府回应的触发机制,提出了政府回应的现实要求。

    (一)话语性回应

    面对汹涌如潮的网络声音,政府及其官员首先需要做的,就是以恰当的语言回应民意,响应公众诉求,就其地位、角色、职权和行动及管辖范围内的事务等进行公开的解释、说明和辩护。具体来说,这主要包括履行信息公开的义务,表明政府行为的(法律法规或规章制度上的)依据,说明官员行动的理由,解释事件之间的因果关联,阐明政府的立场和态度等。话语性回应的主要目的包括:表明态度、宣示立场、公开信息、揭露真相、解释原因、道歉认错等,其中最重要的就是要信息公开,满足公众的知情权。

    (二)行动性回应

    行动性回应,就是指针对网络舆情所表达的诉求,政府采取措施解决经由网络公共事件所暴露出来的社会问题。但回应性的行动也不完全是执法性质的活动,政府除了要说话,更应该去做事情。区别于话语性回应最基本的信息公开等目的,行动性回应的主要目的在于揭示真相、化解冲突、维护秩序和平息事件等。

    (三)制度性回应

    制度性回应,主要是指对于网络公共事件涉及或反映出来的问题,政府通过修改、调整或制定相应的法规和政策等来对其做出应对或处置。如果说行动性回应主要体现为具体行政行为,那么制度性回应则是抽象行政行为,是行政立法性质的活动,既有就事论事的直接回应,也可能是具有某种前瞻性的回应,因此,是“立法式政府回应”和“前瞻性政府回应”的综合体。在网络公共事件的语境中,制度性回应尤其是指具有“立法”权限的政府及其职能部门对相关的法律、法规、政策和规章制度等进行修订。

    二、网络时代政府回应中的紧张性

    身处凌乱而嘈杂的舆论漩涡中,政府及其官员既面临着巨大的压力,也经历并承受着多方面的慌乱、纠结和困惑等,还有可能动辄得咎,引发新的问题或危机。我们将这些情形统称为紧张性。

    (一)价值紧张

    网络公共事件不仅是利益表达的技术性问题,而且是民主价值的建构、传播和实现的过程。对于政府来说,如何尽快将舆论平息下去,将其对政府及其官员的负面影响降到最低,在客观上解决网络公共事件所具有的技术性定位容易导致对民主价值的冷遇甚至偏离。同时,政府是否有“有求必应”的义务?如果政府对所有网络民意都有求必应,那么任何特殊要求都有可能轻易地被正当化。这不但会导致个别利益绑架了公共利益,而且“最终导致政府承担的责任超出其能力限度,使整个社会表现出不可治的状态”,公共治理很容易堕入“家长主义”的恶性循环。

    (二)技术紧张

    近年来,从电子政务、信息公开到领导人留言板、政务微博等,政府的技术化水平与回应性程度同步增长。但是,技术的应用也受到人和制度等软环境因素的制约,限制了政府回应性的提升。网络的技术特性瓦解了传统治理技术的有效性,并要求政府官员遵循网络时代的游戏规则,比如公开、参与和对话等,并以公民能接受的方式去进行回应。如果沿袭传统权力中心主义的管控思维,使用简单粗暴的封锁消息的做法(比如删帖或封ID),反而会“将一些本来能够化解在基层的网络事件在全国的论坛上进一步发酵升级,演变为公共事件”。

    (三)制度紧张

    网络公共事件提出了政府回应制度化、规范化和程序化的要求。事实上,各地各级政府都大力推进了政府回应方面的制度建设,包括应急管理体制、政府信息公开制度和舆情监测制度等,也都大量包含了政府回应的内容。然而,尽管政府回应的制度化是非常重要的,但其中却充满了悖论和陷阱:第一,制度不可能对所有可能出现的情况都能做出预见,并对各种情况都形成详尽的规定;第二,制度主要是原则性的要求和规范,具体怎么去说或做需要根据实际情况做出选择;第三,制度化意味着要根据规则和程序按部就班地做事,而规则和程序却要消耗一定的时间;第四,制度也会异化,成为拒绝采访、回避记者和躲避舆论的挡箭牌。

    (四)能力紧张

    网络公共事件所形成的多中心的信息结构、公民与政府之间的对立关系以及复杂多变的舆情环境,要求政府必须提高应对突发事件能力和信息处理能力。但政府也会遇到无法胜任的问题,包括信息沟通不顺畅,对环境变化缺乏敏感性,难以及时建立新的行为模式等。客观地说,在我国当前高度条块分割的政治和行政体系中,网络公共事件所提出来的问题,不仅牵涉到政府内部的多个职能部门(如食品安全问题),而且涉及党委、人大和司法机关等机构(如司法腐败问题),确实也让政府力不从心。如果社会群体或个人肆意用网络民意来“绑架”政府,会加剧政府失灵,导致政府权威性和公信力的流失。

    三、公民与政府互动中的复杂博弈

    政府回应说到底是一个公民与政府之间关系的问题,实际上是公民与政府之间其他更为基础性关系的函数。

    (一)政府与民众间的信息不对称

    公民与政府之间存在着严重的信息不对称,而且政府通常是信息的优势方。随着公民权利意识尤其是知情权观念的发育,就不可避免出现了公民强烈的信息需求和政府信息供给不足之间的巨大落差。在信息不对称的另一面,是公民很难将自己的意愿和需求输入到政府系统中去,普通民众尤其是社会弱势群体的利益表达非常艰难,以至于一些人采取制度外的甚至极端的方式来表达意见,不但阻断了公民与政府之间的信息沟通,也导致社会问题累积。

    (二)权力实施及相互控制

    国家治理是政府与民众等多元社会主体之间相互行使控制权的过程。在网络公共事件中,公民的参与显示出强烈的民主控制的含义:(1)公民参与公共事务,进行意见表达,扩张了民众的话语权,有利于将民意输入到政府体系中去;(2)公民提出关于公共治理的主张,竞争对于政府议程的主导权,能够督促政府根据民众的意愿和要求来做事;(3)公民评议政府绩效,监督政府及其官员,甚至仅仅是“凝视”和“围观”,也都包含了控制权力的含义。

    相应地,政府也不断对民众自下而上的控制进行疏导、管理甚至反控制:(1)开发适应性的策略和手段;(2)建立健全回应机制,及时发布信息,掌握舆论主导权;(3)开辟网络问政的通道,搭建网络问政平台,把民众的意见“请进来”;(4)推行网络实名制,限制人肉搜索,强化对舆论的控制和管理。

    (三)政府与民众利益的错位

    首先,许多网络公共事件背后是政府的弊政或丑闻,涉及政府尤其是个别领导人的责任,因此必然会遇到阻力和障碍。其次,网络公共事件最终的诉求毫无例外都是要求解决矛盾冲突,但对于政府部门及其官员来说,他们所关心的却是应对舆情,化解压力,把事情平息下去,而不管问题能不能得到顺利解决。最后,网络公共事件中,民众诉求所希望的不仅是政府去恢复秩序,制裁非法行为,补偿受害者的损失等,也包含了对尊严、机会、权利和公平等“抽象利益”的追求。

    (四)互为信任的衰落

    许多调查和研究都显示,我国各级政府都存在公信力不足的问题。因此,网络公共事件中的公民是带着策略进场的。作为现实利益表达机制缺失的替代手段,网络表达就不免要采用一定的策略和方法,甚至不惜“剑走偏锋”,挑战公共道德和普世价值的底线。

    在注意力资源稀缺的条件下,这些策略一定程度上助长了网络舆论的非理性倾向,加剧了“网络暴力”甚至违法言论的泛滥,也导致政府官员不相信网民的表达。这种关系结构也形成了逆向的激励机制,即双方更倾向于以一种“非合作”的方式来进行互动。

    四、小结

    政府回应是非常重要的,也是相当复杂的,做好政府回应并不容易,其中牵涉到错综复杂的公民与政府之间的基础性关系。适应网络民意表达的特点和趋势,各级政府必须深刻认识到回应性的重要性,加快建立健全政府回应的各项规章制度,提高相关政府部门及其官员的素质和能力。更重要的是,各级政府必须致力于建立一个透明、廉洁和高效的政府,提高政府的公信力和权威性,从而使政府的回应更加具有建设性,并真正促进社会问题的解决。





基于恐怖活动决策的我国反恐政策优化研究

欧朝敏 国防科技大学信息系统与管理学院副教授


    一、我国反恐政策的分类及其组成

    反恐政策是指为了预防、阻止恐怖活动的发生以及发生恐怖活动之后如何应对和尽快恢复所制订和实施的政策。基于恐怖活动的决策过程,根据政策作用对象侧重点的不同,可以把反恐政策分为主动型、被动型和根治型反恐政策等。主动型反恐政策主要减少恐怖势力从事恐怖活动所预期或实际获得正效用。我国主动型反恐政策主要有通过军事行动直接打击恐怖势力、公开宣布所认定的恐怖组织和恐怖分子、披露信息和引导媒体正确报导以引导广大人民群众、制定反恐预案并积极演练等;被动型反恐政策增加恐怖势力从事恐怖活动所预期或实际承担副效用。我国被动型反恐政策主要有加强对重点目标和关键区域的防护、强化对危险物质的管理和控制、制订和完善反恐法律和法规、组建比较健全的反恐机构、反恐执行部门制订并演变预案、积极追捕恐怖分子等;根治型反恐政策主要增加平民从事合法活动所能产生的预期效用。我国根治型反恐政策主要有不断提高人民群众的生活水平、构建较完善的社会保险和救助体系、努力保障普通公民的权利、促进文化教育的发展和确保宗教信仰自由、实施独立自主的和平外交政策等。

    二、我国反恐政策效果的调查分析

    (一)调查问卷的设计

    为了定量衡量我国现有反恐政策的效果,本文构建相应的评价指标体系。在确定具体指标、指标分值计算标准和权重时,遵循注重科学性兼顾数据可得性、以定量分析为主兼顾定性分析、动态指标和静态指标相结合这三个原则。首先确定各单项指标的数值,然后采用线性加权函数法进行综合评价得到综合指标值。

    (二)调查结果分析

    1.反恐政策整体的效果。中国反恐政策效果的评估总分为73.6,整体效果的得分率最高,这说明恐怖主义没有对我国社会产生大的实际威胁。如从2006到2010年,在2010年由于恐怖袭击所导致的死亡人数仅比在2006年的死亡人数多2人,远比在2009年所导致的死亡人数少。境外人士对我国的安全形势有很高的信心,2010年入境旅游人数上涨了5.8%。然而袭击事件数较2009年的数量有了大幅上升。有1.63%的民众认为自己所在的城镇或村庄在近期很可能发生恐怖袭击,这说明部分民众认为自己面临着较高的恐怖袭击风险。

    2.主动型反恐政策的效果。主动型反恐政策效果的得分率最低,不到65%。说明我国反恐政策的主动性不强,尤其体现在培育普通民众的反恐素养上。高达54.53%的受调查民众不太了解政府出台的反恐措施,46.74%的受调查民众一旦遇到恐怖袭击不太清楚应该如何应对。政府已经采取非武力手段主动打击恐怖势力,普通民众参与反恐的责任感较强。

    3.被动型反恐政策的效果。被动型反恐政策的效果较好,得分率超过了80%,这一点集中表现在对特定目标的防护上。虽然我国没有制订专门的《反恐法》,但已构建一套较完善针对恐怖主义的规章制度和反恐机构。但反恐演练的普遍性,针对性以及所配备反恐器械的水平等仍需提高。

    4.根治型反恐政策的效果。根治型反恐政策涉及到政治、经济、文化和教育等多个方面,不同方面政策的效果迥异。其中,经济发展、教育和政治参与的得分很高;而贫富悬殊和宗教信仰政策的效果次之;急需改善的是社会保障、政府保护公民的合法利益和为人民服务能力。

    三、我国反恐政策体系优化的具体措施


    (一)我国主动型反恐政策的优化措施

    1.完善现有的情报系统。收集反恐情报时应人力手段和技术手段并重。反恐情报的来源具有非定向和发散的特征,因此必须得依靠技术手段来收集海量情报。同时考虑到我国现阶段主要的反恐威胁来自周边国家,因此仍需依靠人力手段以提高情报可靠性和针对性。此外,情报系统还需加强协作,加强情报系统内部、反恐情报系统和反恐执行系统之间、国家间情报合作。

    2.提高普通民众的反恐素养。首先是提高普通民众的反恐敏锐度,利用互联网、宣传牌等手段提醒和指导民众如何识别和报告可疑情况。其次是增强普通民众正确应对恐怖活动的能力。组织民众参加反恐演练,增强应对恐怖活动的感性认识。

    3.明确反恐协调和指挥机制。一是要明确协调和指挥的程序和规则。详尽规定协调请求的发起人,协调请求应包含的要点,协调和指挥的负责人,不同情况下需要参加的机构和需要协调和指挥的事项等内容。二是要规定协调和指挥的奖惩机制。要设计好激励机制,让反恐相关各方有动力和压力积极参与反恐行动。

    (二)我国被动型反恐政策的优化措施

    1.进行恐怖主义威胁风险识别和评估。第一步是将定量和定性相结合,设计合理的风险识别和评估方法。第二步是根据需要,使用构建的方法进行风险识别和评估。第三步是根据风险值合理配置资源。从横纵向两个角度比较不同目标和区域风险值的大小和发展动态,然后有针对性地采取反恐措施。

    2.合理设置专业化反恐队伍并进行系统训练。首先是根据反恐需要灵活设置专业化反恐队伍。在同级政府中,如果武警部队设置了专门的反恐队伍,公安机关则可以相应少设置专门的反恐力量。如果武警部队没有设置,公安机关则需要相应加强反恐力量。其次是要开展系统的反恐训练。需要根据国内外反恐形势的发展配备专门的反恐装备和开展针对性的反恐训练。最后是明确专业化反恐队伍的使用规则和优先顺序。

    3.深化国际反恐合作。一是推动在世界范围内达成对恐怖主义这一概念的一致界定。二是推动国际社会达成关于我国所面临恐怖主义威胁的共识。三是争取和更多的国家达成关于恐怖分子的引渡协议。

    (三)我国根治型反恐政策的优化措施

    1.丰富和维护人民群众的基本公民权益。首先扩大基层民主的宽度和深度。改变基层民主的形式和途径。其次是提高事关人民群众切身利益事宜的决策透明度。对于人民群众切身相关的事宜,一定要依法履行相关程序,及时保持决策透明度。最后是健全群众利益协调机制和群众权益保障机制。

    2.加快服务型政府建设,切实提高为民服务能力。一是调整政府机构,提高行政效率。清醒界定政府职能,调整政府机构设置,明确各部门的责权利,精简行政层级和推行电子政务以提高行政效率。二是控制政府经费过度膨胀,控制“三公”经费的增长和抑制行政管理费用过快增加。三是真正树立公仆意识。

    3.扭转贫富悬殊过大的局面。第一,政府应该继续致力于缩小区域差距。第二,改变不合理的价格体系。第三,规范收入来源。应该提高所有收入的透明度和将隐性收入显性化,依此为基础来加强监管和健全相关的税费制度。

    4.构建全国性的保险和救助体系。首先是扩大失业保险的覆盖面。拓展职工的内涵,把所有企业都纳入失业保险的覆盖范围。然后是提高保险的质量。调整失业保险的费率和支出范围,增加医疗保险和养老保险的缴费比例。接着是合理引导志愿者和非政府组织参与救助。





现实、正当性与路径:

风险管理与分配作为政府职能的必要性研究

发言人:于国辉 北京邮电大学图书馆助理研究员

    一、风险的生产与分配

    对于所有人类来说,存在两类事物:善与恶。善包括对人类有益的物质、资源和服务等,恶则指对人类有害或潜在危害的灾难、疾病和痛苦等,其中潜在的危害性事物即是风险,它是一种概率性事件。政府的职能也因此表现为两个方面:促进善的生产,以及在群体之间公平地分配善,这主要基于基于善的困乏,不足以为所有人提供充分的资源;抑制恶或风险的生产,如果风险不可避免那么让所有人都承担相应的责任,这主要基于人与人之间相互依赖这一事实。

    问题是 ,善的生产同时也导致了恶,即风险的生产。风险社会是在生产力高度发达后的状态,这种新的风险既包括自反性风险,如核辐射、基因伦理、温室效应,也包括政治、商业和技术共谋导致的极权主义风险。“工业化、技术和全球市场共同促成风险社会的来临”。 市场在促进生产的同时,也因为竞争激烈和不确定性,创生了日益增多的不安全感(insecurity)和风险;技术作为生产力,越发成为马克思所说“异己的力量”,进而催生了新的风险形态。

    在这种新的社会形态下,“风险的影响、分配(allocate)和应对已经成为社会的主要议题”, 取代了之前的财富分配。贝克在早期曾经认为,“‘不平等’的社会价值体系已为‘不安全’社会价值体系所取代,” 但现在他越来越注意到,风险社会同样充斥了不平等,“风险的界定关系已经类似于马克思主义的生产关系,这种界定关系的不平等使得强者能够将他人的风险最大化,同时将自己的风险最小化”;在国际层面,“西方国家和发达经济体为其它国家界定了风险”。 风险界定由此成为一种权力游戏(power game),这是风险社会的真实状况。

    二、风险分配不公的社会现实

    (1)风险暴露来源的不公平。Paul将人与风险的冲突关系称为暴露(exposure)。“不平等的”价值体系也远未被“不安全的”社会价值体系所取代,真实的情况是二者并存于世。 在食品安全方面,某些人群具有专供的绿色食品供给渠道,而普通公众则暴露于转基因食品、添加剂食品的洪流中;在环境污染方面,某些人群居于别墅区,具有良好的绿化设施,而普通公众则暴露于污染、辐射与废弃物中。

    (2)风险信息获取的不公平。不确定性成为当代社会的基本特征;个体行为的选择取舍都要受到不确定因素的干扰,面临“价值失范”的问题;生活在不确定性、风险时代的当代人如同浮萍,生活在恐惧感之中,遭遇存在性焦虑。SARS的危害有多大?如何保证自身安全?转基因食品究竟有哪些隐患……由于信息获取的不公平,与政府决策层有密切关系的人士知晓更多,而普通的社会大众则处于隔离状态。

    (3)风险应对能力的不公平。风险的预测、应对和化解都需要投入一定的社会财富,“风险分配问题, 归根到底仍是财富分配”。 在财富上处于强势的富裕阶层因此获得更高的抗风险能力,他们享有较高的交通、医疗和安全条件,而贫困群体则成为风险的主要受害者,他们面对风险时的抗击打能力极其脆弱,从而成为风险社会中的脆弱群体。相当多的人会因为对风险(灾害、疾病等)的承担由已经脱贫而重新返贫。

    (4)风险感知体验的不公平。Von Prittwitz认为风险社会更多的是感知(perception)和心理认知层面的结果,即“我害怕,我恐惧”成为普遍的社会心理。但是,他们也承认不同群体在风险认知上存在明显差异,对风险也有不同的解释和愿景,某些人比另一些人“更为害怕”。越是弱势群体越容易害怕,其偏见性的认知框架是如此牢固,以至于认为现实社会的一切都是不安全的。

    三、风险管理和分配作为政府职能的正当性

    风险分配不公和财富分配不公一样,既挑战了公平、正义等基本的政治伦理观念,又影响了社会大系统的和谐稳定。在人们对利维坦式的国家权力抱有警惕和不安的时候,风险管理被纳入政府职能实际上是基于风险社会的以下特点:

    (1)风险的负外部性特征决定政府的风险分配职责。外部性几乎是政府存在的基础,政府90%的职能都与管制人们行为的负外部性和向人们提供正外部性的公共产品服务有关。风险的外部性主要是指风险后果的受损害者超出风险的始作俑者,并且受损害的人无法得到相应的补偿,这是风险社会的最大特点。外部性的存在使得政府必须作为解决方案,这已经为庇古所论证。

    (2)风险的技术复杂性特征决定政府的风险分配职责。在风险社会,风险中蕴含的因果关系和数量关系进一步复杂,超越了普通个体的理性能力。以转基因、核辐射等技术风险为例,普通大众既无法理解这些技术及其组合的抽象原理,更无法感知该技术的具体风险和威胁,“风险变得无法预测,甚至完全不可见”,从而引发恐慌。 只有政府才能提供足够的力量以帮助预警和解决风险。

    (3)风险的复杂立体结构决定政府的风险分配职责。风险社会是一个由风险现实、媒体建构和大众心理组成的立体系统,其中媒体建构和大众的不安情绪“可能扩大甚至造成新的风险”, 比如由核电站建设引发的城市骚乱。风险分配由此必须是一个从社会心理到社会现实的系统性方案,波及范围和涵盖主体都极其广泛,唯有政府才有能力和地位应对。

    (4)风险与财富的强相关性决定政府的风险分配职责。风险与财富存在极强的正相关性:一般在财富占有上居于优势的个体在风险的预警、感知、应对和化解方面同样占有优势,贫穷的个体则由于风险的不确定性加剧了其弱势地位。因此,更为公平的风险分配显然涉及到财富的合理化分配。政府在财富分配中的地位优势决定了它要承担风险分配的主要责任。

    四、政府承担风险管理与分配职能的路径

    正如David Moss所说,仅仅用市场失灵理论来解释政府作用是不够的。风险频发对政府的合法性和利益构成挑战,政府有责任也有动力去应对和分配这些风险,在“社会性的风险爆发、公民个体性的风险感知(public perception)和风险承担等多方面”发挥作用。

    (1)在风险科技的研发和投入上,向公众征求意见。在风险科技的研究领域引入“亚政治”,即将科技发展作为一种政治议程,征求公众的意见,克服传统的“权威模式(authoritarian models)”,以此让科学实践走出自己的内在悖论,实现风险社会的自我超越。“亚政治”实际上是在用“社会理性”来约束“科技理性”,从而缓解风险社会的困境。

    (2)在风险设施的建设和应用上,向利益相关者负责。这意味着核电站等风险设施的建设和应用将走入政治议程,通过听证会、表决等民主形式重新考量设施所在地或影响人员的利益和声音。基层政府也将直接向本地民众负起应对风险的首要责任,快速反应,主动负责,以避免风险在经过传统的基层——高层政府渠道后所产生的不可弥补的后果。

    (3)在风险事件的内容和传播上,向公众公开信息。政府应该改变封闭式的技术专家式决策模式,提升政策过程的透明性和开放程度,使风险事件得到及时、准确的传播,为所有人提供平等的信息和咨询服务。

    (4)在风险灾难的应对和心理上,为公众提供普遍保障。政府应完善财富分配改革,提升风险应对的公平性。考虑到有大量的风险可以运用财富、知识、权力去摆脱,政府需要改革我国的收入分配体系,实现社会财富在国民之间的正义性分配,建立覆盖全民的社会保障体系。


 

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