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学会2013~2014书面会议交流材料之三


三、政府与社会

召集人:楚德江 江苏师范大学法政学院副教授

点评人:邓国胜 清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任,教授




社会管理创新中的信任与合作秩序研究

发言人:陈华 南京行政学院教授


    一、信任与合作秩序:有效社会管理的关键

    人类公共事务在本质上表现为合作秩序。社会管理的最终目的是为了社会的和谐和有序,因此,从某种视角来说,其实质是合作秩序及其如何实现的问题。

    而综观人类社会的不同阶段,往往是多种合作秩序的纵横交错,只是侧重点有所不同。但无论是何种合作秩序,信任都是不可或缺的关键因素。在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大,而且,合作本身会带来信任。相反,无论是人与人之间的互动,还是组织之间的互动,如果各主体之间缺乏基本的信任,任何一种合作秩序都无法形成,从而影响社会管理的有效性,甚至使之陷入困境。这是由于:

    1、信任与合作使政府的社会管理行为由于具有足够的支持度而运行顺畅,从而提高其有效性。在社会管理中,公共政策是重要工具之一,其制定和执行的效果直接影响社会管理的有效性。而政策的制定和执行是多方力量互动和博弈的过程,其效果如何,很大程度上有赖于公众的理解、支持与合作,否则就难以顺利执行。在互不信任的关系中,公民会抵触政策执行,或者基于原有的偏见强化对决策的抗议行动。相反,在互相信任的关系中,公民更倾向于支持政府的政策制定和执行。

    2、信任与合作使社会自我调节能力在实践中不断得到锻炼,从而增强社会管理的有效性。现代社会管理一个明显的趋势是政府、市场和社会多方主体的合力共治。社会的自我管理、自我发展能力是有效社会治理的关键。只有当社会具有较高的信任度以及较广泛的合作秩序时,社会自我调节机制才能够发挥作用,并且不断完善,从而提高社会治理的有效性。反之,在一个长期处于“低度信任”的社会中,社会运行的成本较高,社会自我调节机制式微,难以形成社会公共事务的合力共治状态。

    二、当前我国社会管理困境分析:双重信任缺失的叠加效应及合作秩序的脆弱

    借用米尔斯的“个人困扰”和“公众论题”的概念进行分析,可以发现,当前我国社会管理似乎也出现了所谓“格局性困境”。追根溯源,我们发现,社会信任与政府信任缺失的双重叠加,以及导致合作秩序的脆弱是其关键性因素。一方面,社会信任明显缺失。社会信任即群体之间、个人之间的信任关系。在当前的中国,似乎转眼间社会信任成为稀缺资源。而更严重的是政府信任的缺失。从整体上看,我国政府的公信力有渐趋削弱之势。但从结构性视角审视,各层级政府的公信力又具有一定的“层级差序性”特征,政府层级越高,公众对其信任度越高,相反,政府层级越低,公众对其信任度越低。一些基层政府的公信力已经趋于危险边缘,亟需及时修复。同时,一些地方政府的公信力在实践中呈现了所谓“塔西佗陷阱”的特征,即“当一个政府失去公信力时,无论说真话还是假话,做好事还是坏事,都会被认为是说假话、做坏事”。

    而问题的严重性在于,目前社会信任和政府信任在同一时空的双重缺失产生了叠加效应,导致合作秩序的脆弱性,并对我国的社会管理现实产生巨大冲击力。在双重信任缺失的现实中,在加强社会管理的政策导向中,社会管理的部门不断扩充、人员不断增加、投入不断扩大,而有效性并没有得到相应的提高。同时,使得我国的社会管理在实践中呈现出“问题复制”的特征。由于政府与公众互信的缺失,政府往往把社会治理简单地视为管制、“维稳”。在“维稳”的短期目标下,倾向于选择见效快的强制性管控方式,其结果是获得了暂时性的稳定,但社会问题只是得到了表象性的缓解,并没有从根本上得以解决。相反,悄然积累的社会问题越来越多,无形中使社会矛盾不断扩大,成为引发社会冲突的潜在威胁。

    三、重建信任与合作秩序,拓展社会管理路径

    创新我国社会治理路径,关键在于从观念、制度和行动等层面重建信任与合作秩序,具体可从集体认同、制度政策和公共交往体系等方面着手:

    (一)集体认同的重构

    转型期中国的集体认同及其基础已经发生了重大的变迁。以单位为基础的集体认同几乎烟消云散,“单位人”转瞬之间成为“社会人”。大量原子化的社会人,其利益表达也是个性化、分散化、异质化的,给社会管理带来严峻挑战。

    而重构集体认同,必须重视社会中间组织的作用。社会中间组织是社会信任产生并扩展的重要结构性基础。可以从以下层面进行集体认同的重构:首先,对“单位认同”资源的重新审视和运用。事实上,去单位化与重新单位化的并存,也已经成为目前我国社会的一个独特现象。“去单位化”,使单位在人们心理上的认同色彩逐渐淡去。但恰恰相反的是,有些地方的民营企业、外资企业却出现了看起来令人不可思议的“重新单位化”动向。这实际上提示我们:对单位制的认识,恐怕不能仅仅简单地对之进行口诛笔伐。对单位的某些功能进行重新的审视和运用,形成新的集体认同,应当不失为一种现实的途径。 其次,社区认同的推动。目前各地社区建设如火如荼,但最大的问题在于社区的“虚化”,即社区的“功能虚置”问题。社区,从其内涵本意来说,是个共同体,其最重要的功能是承载人们的认同感和归属感,这也是社区的灵魂所在。而目前,我国大多数社区由于是在行政权力的召集下应运而生,因此被赋予了更多的形式性和窗口性特征(意指一些地方的社区仅仅是作为工具性的窗口进行建设,起着专门的供人参观学习和对外宣传之功效)。去除社区的功能“虚化”,使社区成为人们心目中真正的“共同体”,是亟待解决的问题。而解决社区的功能“虚化”现象,关键还在于社区提供的公共服务是否切实满足了居民各方面的需求。因此,应当以社区居民公共服务需求为出发点,强化居民对社区的认同感和归属感,使社区真正成为集认同的萌发土壤。 第三,社会组织认同的开拓。作为公众参与公共治理的载体,社会组织把具有相同兴趣、偏好和利益的人们聚合在一起,通过对公共事务的讨论协商,增进了解、促进交往,不仅无形中培养了公共意识,锻炼了公共参与的能力,而且可以在长期的潜移默化中形成集体认同和共识,同样成为重构集体认同的又一途径。

    (二)重建制度信任

    1、加强政府诚信体系建设。公众对政府的信任取决于两个维度,一是公众对政府能力的感知,二是公众对政府善意的感知。政府能力主要通过公共治理的绩效得以体现,而政府善意则主要通过政策制度的公平公正体现。从目前来看,我国政府信任流失的原因主要是后者,即由于公共政策的公正性缺失导致。公共政策是对公共资源的权威性分配,政策的公正与否,直接决定了公共资源的分配是否公平公正。如果公共资源的分配依然偏向个别既得利益集团,政府公信力危机将持续存在。因此,应当以提高政策的公正性为核心加强政府公信力建设。

    2、完善社会信用体系。社会信用体系具有工具性的特征,可以减少人们交往所需信息收集和分析的成本,化约“陌生人社会”中社会交往过程的复杂性,直接影响人们的社会预期和社会态度。在完善的社会信用体系中,由于信用机制的放大效应, 违约所造成的信誉损失也将被放大。在社会信任生态中,违约者将能够得到惩罚并处于被社会边缘化的状态,从而使不合作者逐渐减少。因此,社会信用体系的完善可以促进合作秩序的形成。

    (三)发展交往信任

    现代社会的合作秩序,除了伦理式合作、契约式合作,更多的是协商式合作。协商式合作以共识为基础,以商谈为形式。它既涵盖了公益的价值理念,又不排斥个人的利益诉求,试图通过两者的结合,达成一个相对于各方都能接受和相对满意的结果。而协商型合作秩序的实现需要发展交往信任。这里的交往,不仅仅意味着个体之间的人际交往,更多地是指公共交往,即个体与组织之间的互动,以及个体对公共治理的参与。

    从实践的层面来说,要开拓多种形式的平台和机制,发展多样化的公共交往体系。公共交往体系主要包括制度化的和非制度化的形式。非制度化的公共交往形式主要有:读者群体、公共论坛、以及网络虚拟组织等。特别是随着网络技术的发展,网民数量急剧增加,为公共领域提供了大量的参与者。以网络为平台的公共领域发展,其关键点在于使公共性因素渗透其中。比如公共论坛不被特殊利益主导,大众传媒对权力和资本保持独立性,约束传媒的商业化倾向,使其真正成为各种讨论汇聚而成为公共意见的空间,使论辩能够沿着公共性方向展开。

    而制度化的公共交往形式主要有:各级各类代表大会、代议机构和各种决策听证会。目前的制度化公共交往形式往往由于其相对封闭性和工具性特点而被质疑。要使制度化的公共交往形式真正成为理性争辩的空间,关键要发展这种交往形式的充分开放性:一是议题的开放性。不能以强势集团的意志操控议题的设置,而要让更多的社会公共议题进入政策议程的视野;二是议程的开放性。把议事过程置于公共舆论的广泛关注中,使那些在公共论坛、读者群体、志愿者组织等形式中积累的公共意见也能够介入到议程中,并允许有充分辩论的机会;三是代表的广泛性。参与代表的遴选要有充分的代表性,以此防止特殊利益对公共性的侵害。




城市规划中的公众参与平台构建及运行研究

——基于利益相关者博弈的视角

发言人:顾湘 上海海洋大学人文学院副教授


    城市规划作为政府干预城市发展的一种政策工具,为社会经济发展服务,是城市治理的重要组成部分。从2008年开始我国公众参与城市规划管理逐渐迈入了法制化的时代,许多城市在城市规划过程中开展了各种各样的公众参与形式,比较常见的如召开专题会议,征求公众意见;召开专家代表会议,讨论技术问题;公众直接参与,解决某些涉及自身利益的具体问题;通过公众接待日、市长热线电话、人民建议征集制度、网络、媒体等多种渠道征集公众意见等。但是实践中仍存在诸多问题,如决策权力过于集中、公众参与程度地区差异显著、公众参与组织松散、公众参与途径缺乏制度性依据等,究其根本原因在于,政府与市场、政府与社会之间在城市规划编制、施行过程中基本处于界限明显的状态。这与市场条件下利益诉求的丰富性、多元利益主体的分化博弈态势、市场进程的动态需求形成了隔绝,也与实现民主化、透明化和高效率的目标相悖,造成城市规划实施的失效和乏力。公众参与是权力由国家向社会的回归,其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与,更好地保证规划行为的公平、公正与公开性,使规划能切实体现公众的利益要求,真正的做到以人为本,提升规划的科学性、合理性,并确保规划工作的成功实施。总的说来,公众参与城市规划是对权利的分配与再分配,是一个利益博弈的过程。因此如何在机制上落实和保障公众在城市规划决策过程中的参与权,越来越成为中国城市规划体系改进和完善迫切需要解决的焦点和重点问题之一。“新公共管理”理论及美国城市规划中公众参与的实践在法律保障、公众参与形式、政府的作用等方面为我们提供了有益启示。尤其是通过搭建公众参与平台,能够使不同利益集团代表通过协商和讨论,最终统一意见,使得规划最大限度地满足各方利益,规划方案也更易于得到广泛的支持。利益相关者平台构建的核心内容是如何实现平台的有效运转,而博弈是一种利益游戏,关键在于利益相关者的确定和分类。

    城市规划的利益相关者是指所有受城市规划影响或能够影响规划制定和执行的人员或部门,主要有从城市政府,政府所属各部门、企事业单位、城市居民、房地产开发商、农民、村集体、科研机构等。平台的构建就是从众多的利益相关者中选出关键方,主要包括两类:一类是对城市规划的编制、执行既有影响力又感兴趣者;二是只具有兴趣或影响力中一项的,但通过平台的良好管理与运行能够成为既有影响力又有兴趣的利益相关者。DFID(Department of Foreign International Development)模型的作用主要是对城市规划的所有利益相关者进行分类,筛选出关键的利益相关者,并由这些关键利益相关者的代表构建一个矩阵平台,通过充分的沟通和协商,达成最大限度满足各方利益要求的有关城市规划方案的协议,并通过各组成员对各自利益集团的影响来促使规划方案的具体制定和执行。分类矩阵的构成方法:横轴表示利益相关者对城市规划方案及其执行的影响力,纵轴表示利益相关者对城市规划的关心程度。接着将所有利益相关者分为四组,其中,B组是城市规划编制、管理和执行主体,对规划的关心程度高且有较大的影响力;A组是城市规划的直接受益者、受害者或者被执行者,对规划的变化很关心,他们的意见将直接影响到规划的科学性和可行性。但在现有的社会环境中他们对城市规划的影响力较小;D组利益相关者往往处于较高的宏观层次,对城市规划有很大的影响力,甚至直接掌握着规划的批准权,但对下级规划无暇认真考虑而关心程度不高。通过平台的有效运行增加ABD三组的交流、沟通和合作,使得A组的意见得到表达和重视,提高其影响力,真正参与到城市规划过程之中;引起D组对规划项目的关注,了解更多的城市规划知识,掌握与该规划项目有关的实际情况。这样不仅有利于规划方案具有较强的科学性、现实性和可操作性,还有利于为规划方案的审批、实施奠定了坚实的基础。

    按照以上分类原则和方法,搭建了市级城市总体规划的利益相关者平台,其中,B组中包括城市政府、城市规划部门和城市国土资源管理部门。这三个部门在市级城市规划制定和实施过程中都不可或缺,对城市规划既高度关注又具有直接的影响力,B组代表的确定是平台构建的关键。A组包括市属区县人民政府、房地产开发商、城市居民、企事业单位、市属农业管理部门、相关科研部门、规划范围内农民、村集体等,其切身利益是直接与规划挂钩,因此关注度很高,并能从自身不同角度对规划的制定、实施提出独特的见解,因此是非常重要的利益相关者。但相对于B组来说,A组的影响力比较小,A组是构建公共参与平台内基层信息与民众意见的主要来源,最要关注的群体。D组中包括省级人民政府、省级建设厅城市规划处及省级国土资源管理部门,也是市级城市规划的利益相关者,并且有着较大的影响力,但这些部门更多的着眼于全省,因此对具体城市规划的关心程度较低。C组包括城市交通管理部门、水利管理部门、外来务工人员等,其对规划本身的兴趣较低,影响也是间接的,所以在平台构建中可忽略C组,但需要通过问卷调查、电话访谈、网络等其他途径收集、整理,并在规划制定和决策之中有所体现。利益相关者平台由以上ABD 3类众多利益相关者的代表构成,通过平台运行使B组能够充分听取其他利益相关者的意见,并纳入到规划决策和实施之中,尤其是城市人民政府可以在规划审批时拥有更多、更全的信息,使规划的审批和监督不仅仅是一个形式或者程序,并为下一轮规划奠定公众参与的基础。A组在宽松的环境下,从各自不同的角度充分表达意见,在平台内成为对城市规划既感兴趣又有影响力的利益相关者,尤其是要注意激发规划范围内农民、村集体代表的参与积极性,打消他们的顾虑,减少规划实施过程中矛盾和冲突发生的几率。对于D组,平台运行的目标是使其在充分接受A、B组信息的基础上,提高兴趣,发挥自身在宏观指导方面的优势,使规划更具前瞻性。

    利益相关者平台作用的真正发挥,关键的组织和协调者可以由研究人员来承担。在平台内研究人员是相对中立的,相关研究分析比较全面,也更容易获得其他利益代表的信任。首先研究人员拟定与城市规划直接相关的几个专题,例如:耕地保护、城市建设、市民权益、农民权益、企事业单位权益、经济发展、环境保护等。接着将平台内的利益相关者代表根据其知识背景、职业背景、利益或兴趣指向等分成不同的专题讨论小组,力争使ABD组成员均匀分布于各组,研究人员也分别加入到各个小组。每个小组围绕与各自专题最相关的问题展开广泛讨论,形成综合性意见后再由研究人员汇总成平台的总意见或结论。各个利益相关者代表将总意见或结论带回,转达、指导各利益相关者的行动。当然代表也要将不同的反馈意见汇集到平台,并可能成为平台下一步讨论的议题。在整个过程中研究人员要在各个专题讨论组之间进行广泛沟通和信息传递,甚至组织专题小组之间的讨论,确保最终观点或意见协调一致。尽管基于利益相关者的公众参与平台搭建与运行在实践中可能会存在诸如成本高、周期长等问题,但其特色和优势是明显的,对构建和完善我国具有中国特色的城市规划公共参与机制不无裨益。




社会管理及其创新:战略思路、分析维度与行为选择

发言人:谢治菊 贵州民族大学教务处副处长兼人文科技学院副院长,教授

姚莉 浙江财经大学东方学院副教授


    一、社会管理的战略框架

    基于目前我国完善的社会管理体制机制还未形成,因此本框架首先需要厘清建立社会管理的前提,这个前提是:为实现社会管理,需实现我国社会管理的战略转变,政府应当致力于建设转变的社会基础、组织秩序、行政条件和政治形式。在此基础上,政府应该进一步明确思路转变的目标、重点领域、推进的步骤、资源需求和限制等一系列相关问题。基于我国基本国情的分析和判断,从社会治理层面出发,政府应该以建立和谐的社会秩序为目标,重点推进社会政策、多元主体合作机制等领域的建设。因此,我国社会管理思路转变的战略框架可以归纳为“转型发展-民主治理-机制创新-和谐有序”。

    1.转型发展。转型发展是我国社会管理思路转变前提的凝练,主要是实现社会管理的社会基础、组织秩序的转型和进一步改革发展社会管理行政要件和政治形式,这同时也构成了我国社会管理战略转变的现实前提和约束条件。

    2.民主治理。民主治理是社会管理战略框架的核心,也是社会管理的基本原则,这实际意味着我国国家-社会关系的重塑。要实现民主,公民权利的平等就显得尤为重要。这意味着,正义并不是只靠政府去维护的,也需要公民用权利去捍卫。而公民要捍卫正义,还必须在平等权利的基础上拥有行使权利的能力与意愿。简言之,倡导多元民主、实现权利均衡的民主治理是社会管理战略转变的基本定位之一。

    3.机制创新。如果从我国所面临的社会问题出发,政府的社会控制机制、协调机制、整合机制在解决新老问题时效用递减,创新社会管理的机制就成为必然选择。这些机制包括:利益表达与沟通机制、多赢的利益综合机制;加强人民内部矛盾的化解机制、优化群众工作机制、健全社会稳定工作机制;公共参与机制、政策调节机制、社会流动机制、安全保障机制、危机应急机制等。从转型发展的前提和民主治理的基本原则出发,机制创新的目的不仅局限于社会问题的应对和处理,而应该从社会治理变革的战略层面,将机制创新定位于回应社会需求和维护公共利益,那么,社会管理的机制创新则主要聚焦于政府内外的合作机制和协商对话机制,这主要包括基于部门合作的综合监管机制、跨域治理的府际整合机制,基于多中心的协商对话机制。机制创新不仅仅是政府工作方式方法的边际改善,而是政府治理方式的彻底变革。

    4.和谐有序。和谐有序是社会管理实现的目标,即社会管理最终目标是为了促进社会公正、和谐、政治经济生活协调有序,社会成员共享发展成果。坚持经济成果共享就要从衣、食、住、行、用,生、老、病、死、教等民生问题入手,坚持全面、协调和可持续发展战略,积极实现公共服务的均等化和教育强国战略,促进社会公众的全面参与,改善和保障民生,稳定就业,完善社会保障,保障人民的基本生活。同时,还要发展基层民主,切实保障人民群众享有更多的民主权利,加强权力的制约和监督,坚决杜绝侵害人民利益的不正之风和腐败现象,保护好人民群众共建共享的积性。

    二、社会管理的分析维度

    之所以会构建“转型发展-民主治理-机制创新-和谐有序”的社会管理战略思路,是因为新型社会管理格局的认识维度、知识维度和实践维度都不同于传统的社会管理。

    1.从认识维度上,社会管理的价值取向是“社会本位”。传统社会管理的政府取向要比公众取向更为优先,社会和公众是被管理者,管理的目的是为了更多是为了实现政治稳定。而“社会本位”为中心更为强调社会权利导向的社会自主管理。一般来讲,在市场经济完善、市民社会发育成熟的国家中,社会管理的价值取向是以市场和社会为主的,形成的是以“社会本位”为中心的管理模式,即社会是政府价值取向的主体,政府只是为了实现主体价值的手段。因此,新的社会管理战略框架是对传统社会管理价值取向的修正,使社会管理朝着多元治理模式发展,进而回归其“自我管理”的本质。

    2.从知识维度上,社会管理需要从公共管理的角度进行探讨。基于社会学理论、知识和研究范式的社会管理研究是当前学术研究的主流。孔繁斌指出,纵观有关社会管理的阐释,主流知识几乎都受社会学束缚或支配,其积极意义是深入到社会结构、社会分层、社会身份等理论体系中,描述了社会秩序失范、社会流动僵化和社会运行断裂等现象,推动了社会建设进入治理者的政策议程。可以说,公共行政学或公共管理学理应被纳入社会管理的知识域范畴,新的社会管理战略框架是即建立在公共管理学的基础之上,它所要解决的问题包括政府社会管理的前提转变、管理理念和目标的重新设定、管理角色的转变、管理机制的创新等公共管理的一系列问题。

    3.从实践维度上,社会管理需要政府从经济型向服务型转变。经济型政府配套实行的是社会控制型的社会管理模式,它有两大目标:一是实施社会控制,维持基本的社会秩序;二是最大限度地汲取社会资源。二者之中,后者往往更为优先,社会秩序是服务于资源汲取的。现实中,经济建设型政府由于对市场干预过度和滥用权力,具有与民争利的自然趋势。而与民争利将严重削弱政府实施社会管理的“公信力”。因此,改变传统的以“控制”和“干预”为主的方式,变成以“协调”和“服务”为主的多中心治理模式,服务型政府有利于社会自我管理的实现。

    三、社会管理创新的行为选择

    社会管理战略框架为社会管理转变确定了远期的实现目标,其战略转变与服务型政府的建构和社会本位为中心的治理结构的形成具有内在的因果联系。美好的规划蓝图需要政府管理实践来实现,在社会管理战略框架之下,社会管理的变革思路有哪些呢?这就要从回答社会管理应该“管什么、谁来管、怎么管和管得如何”这四个基本的问题入手,厘清社会管理行为体系的具体变革思路。

    1.管什么:社会管理创新的具体内容。社会管理应该管什么?社会管理是政府对我国经济社会发展中累积的社会不公的回应,以社会保障和社会福利为主的社会政策及其实施能够调适社会不公,实现社会管理的目标。执行和实施社会政策是社会管理的核心,这意味着社会管理的重心是通过组织、协调推动社会服务。因此,我国政府社会管理的重心是:培育公民的社会自治意识,解决民生问题,维护社会稳定和推进公共服务均等化。

    2.谁来管:社会管理创新的主体。学界对于社会管理由“谁来管”,基本已经形成共识,即建立政府主导的社区、社会组织、市场等多元主体合作共治的管理格局,党和政府所倡导的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局可以说是多元主体合作共治在我国现阶段的具体表达。

    3.如何管:社会管理创新的具体路径。社会管理应该怎么管?“怎么管”研究社会管理的具体机制,从发展型社会政策制定和实施的过程看,“怎么管”也是在多元社会主体合作共治基础上形成的具体工作机制。合作治理的价值预设和实践机理主要包括多元主体是相互独立的,有彼此之间既有自组织化的独立行动又有网络化的结构关系。社会管理如果要实现多元化的合作共治,就要对行政化的社会组织进行“去行政化”改革,以形成多元治理的合作基础。

    4.管得如何:社会管理创新的绩效。社会管理效果如何呢?社会管理的绩效可以理解为政府社会管理职能的绩效,只有通过政策绩效评估,社会管理的多元主体才能够发现政策实施中的问题,才能通过问题改进和政策改善推进政策的可持续性。为此,应在建立科学的评价体系的基础上,坚持独立评估、公众参与、以人为本、评价与奖惩结合、经济效益和社会效益相结合的原则,力争做到评估主体的多元化,评估方法的多样性,评估标准的科学化和评估过程的民主化,评估标准还是主要集中在实现社会公平、提供公共产品、协调社会关系、化解社会矛盾、维护社会秩序、提升社会福利等方面。只有这样,才能提升社会管理的效果。

    综上,从社会管理的战略框架出发,“管什么-谁来管-怎么管-管的效果”的内容可以具体化为以政府为主导,市场、社会组织和公民等多元主体通过协商对话机制共同促进发展型社会政策的制定和实施,通过综合监管机制、利益协调机制、人才培养机制、危机处理机制、特殊人群帮扶机制和多元公共服务供给机制缓解社会矛盾、解决社会问题,通过政策执行后的绩效评估促进社会管理回应机制、责任机制的生成,进而为建设服务型政府、实现社会和谐稳定提供保障。




政府购买社会工作服务的实践模式与未来选择

——基于珠三角的行动考察

发言人:刘志鹏 华南师范大学政治与行政学院副教授


    近年来,珠三角地区在购买社工服务上呈现出两种不同的实践模式。第一种是以广州、佛山为代表的项目购买模式,即政府向社工机构购买社会工作项目,由机构自行设计,推行由购买单位指定的社工服务;另一种是以深圳、东莞为代表的岗位购买模式,即政府向社工机构购买社会工作岗位,再由机构将社工派出到不同的服务单位如街道、妇联、福利院等开展服务。

    一、项目购买模式的实践及其优劣

    (一)项目购买模式的实践

    项目购买是指政府以社会工作服务项目为依托,通过招投标的程序,将资金投入到适合的项目中去。在广州,政府购买社会服务起步于2007年。起初,海珠区政府出资200万元向某社工服务中心购买了3条街道和两所中学的青少年服务项目,随后荔湾区政府也出资100万元向社工机构购买服务。此后,项目购买模式在广州迅速被推广。采取类似做法的还有毗邻广州的佛山市。

    (二)项目购买模式的优劣

    项目购买模式下政府和社工机构是服务的购买方和提供方,政府与社工机构职能分离,双方的共同目标是提高整体服务成效。这一模式下,社工在社工机构内开展服务,社工与政府的关系较弱,项目承包的方式使社工机构和社工能更好的发挥自己的专长独立自主地开展服务,减少了服务的行政限制、提高了服务质量、增强了社工机构的弹性,有利于保证社工的专业性和独立性,也有利于减少社工人才的流失,具有一定的优势。但是项目购买也有一些不足,主要表现在以下几个方面:

    1、项目购买模式的激励成本较高。政府对社工机构的激励主要有:

    一是政策上的激励。为了发展社工行业促进其良性发展,政府出台相关政策给予一些支持,这样就会减少政府的财政收入、增加政策制定的成本。其他市区还出台社工户口落户的优惠政策来激励社工以减少社工人才的流失率。在项目购买模式中政府在政策上的激励成本高于岗位购买模式下的激励成本。

    二是经济上的激励。岗位购买模式下为了大力支持社工行业发展,政府给与了很多经济和物质上的援助和激励,广州政府对一些项目进行打包,每年拨款200万左右来维持家庭服务中心工作的正常运转而且政府购买服务的资金在不断增加,2012年广州政府对160多个街道的家庭服务中心投入2.64亿来开展社区服务建设,除了每年向每个项目拨款之外社工机构的办公和活动场地均由所在的街道提供。

    2、投机性驱使下委托—代理关系易产生道德风险。项目购买模式下,政府将项目打包全权由机构来负责,它们之间这种代理——委托关只靠一张合同来约束机构的行为,由于信息不对称加之一些社工机构在投机心理的驱使下,就有可能不去履行诺言认真去开展服务,而且在现实中很多社工机构的目的是拿到项目经费,会隐藏重要政策信息、克扣社工工资、开展低水平的社区服务,产生一定的道德风险。

    3、监督成本高。广州、佛山每年会组织评估小组分中期和终期对所有社工机构的项目服务运营情况进行监督和评估,完成这一工作需要花费很大的人力和物力的成本。

    二、岗位购买模式的实践及其优劣

    (一)岗位购买模式的实践

    岗位购买模式是指政府出资为需要社工来开展服务的政府部门、事业单位、社区或街道等购买社工岗位,社会机构作为前线社工的聘用单位,派社工员进驻服务单位开展相关社会工作服务。

    在深圳,政府购买社工服务于2007年开始试点,当年深圳市政府购买了40余个社工岗位。2008年正式推行岗位购买模式。2010年起,深圳政府购买社工岗位的经费标准进一步上调至7万元,社工岗位涉及到民政、残障、司法等领域。类似的还有东莞市。

    (二)岗位购买模式的优劣

    岗位购买模式下,政府向机构购买社工服务,与社工机构沟通洽谈、评估选择合适的机构组织,但政府并不直接与一线社工接触。政府与社工本人并不存在雇佣关系,社工也不是政府的雇员,但社工还是在政府部门内工作,社工的一些活动以及岗位的设置要受政府组织的制约,所做的工作也带有一定行政性。岗位购买模式除了政府能快速为职能部门增加社工,推动社工服务在社会的各个层面迅速开展,而且在政府职能部门的背景下更易获得一些资源,从而实现社会工作与政府服务的有效对接,因此其发展有一定优势。但是这种模式也存在着一些缺点,在实践中产生了一些矛盾,主要表现在以下方面:

    1.岗位购买模式的政府协调成本高。岗位购买模式中社工机构作为前线社工的聘用单位,主要的功能是招聘、面试、考核、培训社工,而且前线社工的岗位经费由政府付给机构再由机构支付给社工,许多社工机构为了拿到更多的政府经费而不断地扩张服务单位的数目,却不专注社工专业技能的提高与服务质量的改善,在这种情况下政府需要付出成本协调与机构之间的关系。另一方面社工机构在招聘人员进行考核后向一些单位派出社工,但还需要由用人单位再对他们进行考核和选拔以选择真正适合本单位的社工,浪费了人力和物力,加大了成本。

    2. 岗位购买模式制约了社工服务的专业化、限制了其独立性。岗位购买模式中社会工作服务的提供方实际上是购买方即用人单位在职能上的延伸,因此其独立性相对较差,社工独立开展工作的可能性较低,行政化特征明显。社工与政府部门岗位设置和职能分工不明确,一些社工在用人单位多从事一般行政性工作,岗位社工成了行政工作的帮手。

    3.岗位购买模式下社工工作难开展、人员易流失。岗位购买模式将服务规划分割,社工岗位大多单一地分散在政府的各个职能部门,社工数量少而且多来自于不同的社工机构难以形成合力。种种因素使得社工的工作积极性和认同感受到打击,导致社工队伍人才流失严重。据统计,近年来深圳社工流失率不断攀升,2008年为8.2%,2009为9.8%,2010跃升为13.4%,2011年达到17.6%,2012更是高达18.1%,呈现出逐年加剧之势。

    三、政府购买社工服务模式的策略选择

    首先,政府可根据服务性质的不同而选择不同的购买模式。一些特定领域的社工服务如社区矫正、医务、司法、戒毒服务比较适合采用岗位购买,在这种模式下岗位内部上下协调性较好,政府职能部门之间的联系较多、社工容易获得一些资源。在岗位购买模式下前线社工比较容易将社会政策转化为社会服务,更好地为社会弱势群体服务。对于其他一些非专项式的常规服务,由于不需要特别的资源支持和关系协调,则可以采用操作相对简单的项目购买模式。

    其次,政府可以根据社会工作发展进程状况来选择合适的购买模式。在社会工作事业发展的初期,各地不妨参考借鉴深圳的岗位购买模式;当社会工作事业发展到一定阶段后,则可以及时对其进行适当调整,以适应形势发展的需要。深圳市早期基本采用岗位购买模式,但正越来越多的采用项目购买模式,可以预见未来深圳将会更多的效仿广州采用项目购买模式。

    第三,地方政府可以采用项目购买与岗位购买相结合的形式。实践中也可以采用将项目购买与岗位购买相结合的服务模式。比如以前东莞在社会工作的起步阶段参照了深圳模式实行岗位购买,但在岗位购买的弊端逐步凸显之后,东莞开始调整后续跟进策略与制度设计,在“岗位购买”的基础上,实行“项目化”运转,将两种模式相结合、取长补短,并且取得了一些成效。

    随着社会工作的深入发展,未来政府购买社会工作服务的选择模式上将呈现出明显的多元化趋势,各地政府应具体问题具体分析,选择符合当地实际情况的行动策略。




政府垄断下的无形公共产品高成本治理

发言人:金 潇 浙江工商大学公共管理学院研究生

何翔舟 浙江工商大学政府成本与绩效评价研究所所长


    一、问题的提出

    传统公共产品的分类方法(纯公共产品和准公共产品)未能清晰区分实体性公共产品和以法律法规、政府公共政策等形式存在的非实体性公共产品。现实公共产品成本研究主要集中在实体公共产品,对非实体性公共产品的探讨屈指可数。当前来看,有形公共产品在广泛的领域已有政府部门与私人组织、非政府组织之间的合作与竞争,但以公共政策为主的无形公共产品几乎完全被政府垄断,政府垄断政策制定出台不仅为实体性公共产品的高价供给创造了条件,更为国民收入再分配中使其体制内获得更多福利创造环境。有形公共产品即使在体制上有了竞争,政府仍可利用公共政策维持高成本,以获得垄断利益。

    为便于研究非实体性公共产品及其高成本问题,提出公共产品的一种分类方法:公共产品根据其存在的状态可以分为有形和无形,以实物形态存在的公共产品称为有形公共产品,如公路、桥梁、医院等;以公共政策形态存在的没有具体实物的公共产品称为无形公共产品,例如收入分配政策、经济适用房政策、人才政策等。

    二、无形公共产品机理辨析

    (一)基本要素

    无形公共产品由三部分要素构成,包括决策者、目标群体和受益者。决策者是政府权力机构的代表,有权利决定制定什么样的政策,如何分配公众利益,决策者一旦掌握决策权,对决策可施加积极的影响和作用,体现自身的意志和设想。无形公共产品领域的目标群体是政府管理半径范围内的全体公众,以及一些政治竞选活动或其他宣传活动,不了解自己的目标群体,所提供的无形公共产品很难实现无形公共产品设想的初衷。无形公共产品虽然不直接产生受益,但往往是针对某一领域或者某一范围的公众,决策者如果想为某一部分人提供更高的福祉,实际上完全可以间接做到。

    (二)分类

    从生产主体角度来考虑,无形公共产品是一个上下交错、内外结合的有机整体,不仅有最高决策者管理社会的长远战略规划,也有中观层面的区域战略规划,同时也有基层政府的长远战略规划;既有上级决定,也有下级请示、汇报;既有公众建议,也有公众在履行义务时必须遵循的规定等等。从纵向来看,涉及到从国务院到乡镇、街道办等所有的各级政府。无形公共产品的体制与机制,是产生成本的主要因素。一旦无形公共产品的高成本客观存在,必然地会使相应的有形公共产品高成本,社会不公和社会矛盾的产生,大都与无形公共产品的服务体制与机制相关。

    (三)产生机理

    中国无形公共产品的制定和产生机构有两类。第一类是中央机构,如中组部、中宣部等,它的政策和措施对于政府决策具有权威性和指导性,处于领导地位。第二类是政府机构,如劳动保障部、国土资源部等,针对现实的或潜在问题制定政策措施。从纵向来看,可分为高层决策、中层决策和基层决策机构,一般来说,中央集权国家的高层决策拥有更多更大的决策权,中层与基层机构执行高层决策,结合本地的实际采取具体的措施。从横向来看,各个层面权力结构内部影响决策的程度不同,正职领导的决策影响力往往大于副职领导,形成一个围绕中心的权力结构。

    三、垄断体制下无形公共产品高成本原因

    (一)理论研究不深入

    现实的无形公共产品成本研究及其绩效研究,基本上浮在水面,许多研究成果缺乏科学的考核依据。一方面由于政府全面垄断了无形公共产品的经营管理,使得各级政府预算考核只凭经验操作,另一方面政府主观上缺乏控制或科学管理无形公共产品成本的积极性。理论研究的缺乏是一个方面,更严重的是重视程度严重不足。公共政策的不科学将不可避免导致有形公共产品成本畸高。有形公共产品低成本供给归根到底要靠变革无形公共产品生产体制来实现。

    (二)监督无效导致成本控制缺乏动力

    内部来看,垄断作出各种公共政策,低成本往往不是政府所追求的主要目标,决策活动只要不出现重大事故或者贪污受贿等问题,决策者便不会受到追究,造成无形公共产品成本政府内部监督的空置。外部来看,无形公共产品社会监督的公地悲剧现象十分严重,公众没有产权的内在使用动机,造成社会监督缺失,无法有效规制政府决策和行为。

    (三)政府垄断公共政策前期研究导致无形公共产品高成本

    公共政策科学化的实现,首先要使出台公共政策的前期研究市场化,公共政策科学化的病灶就在于其前期研究的政府垄断。虽然政府在公共政策的前期研究上花了大量财力物力,政府主管部门经常找专家对政府决策进行研究,提供参考意见,但也仅限于此。无形公共产品产生依然是从“政府中来”到“政府中去”的逻辑,最终作出的公共政策倾向于特定阶层也就不足为奇。政府对于公共政策出台的前期研究垄断,无法带来相对科学化的政策前期研究。

    (四)“无形公共产品成本”“有形公共产品成本”化

    当某一无形公共产品成本或者对社会产生负面影响时,其成本往往直接转化为有形公共产品成本,即“无形公共产品成本”“有形公共产品成本”化。公共产品高成本的关注点被集中到有形公共产品上,而非不科学的公共政策。有形公共产品生产经营体制中引入多元化竞争已经带来积极效果,但从现实来看,高成本问题依然没有得到根本性解决。究其根源是政府垄断体制下,无形公共产品的生产经营不能走向市场,使很大部分本应通过一定市场竞争产生高效率的无形公共产品在政府垄断下低效率运行,并最终将低效率导致的高成本转化到实体性公共产品上。

    四、无形公共产品低成本服务的实现

    (一)打破政府垄断,培育无形公共产品竞争体制

    现阶段,一些无形公共产品仍然具有纯公共产品的性质,例如政府内部的管理制度与规定、内部人员的任免以及外交、国防等方面的政策,一定的历史时期内仍需由政府垄断。但许多无形公共产品可以在政府主导下,由包括政府在内的社会各界竞争提供,诸如不同区域的经济社会政府规划、教育文化事业的发展,生态环境治理等,完全可以在政府主导下,向市场拓展,在具体操作上可以由政府购买。这一过程的理论机理是,社会需求某一无形公共产品,进而转化为政府的需求,政府再向社会提出该产品的需求购买意图,社会各界竞争生产,最优化的无形公共产品由此而生。

    (二)公共政策科学化是无形公共产品低成本的基础

    公共政策是无形公共产品生存的指挥棒,公共政策本身的科学化是无形公共产品低成本的基础。当公共政策本身体现是科学的,其落实在无形公共产品的生产上就会最大限度地发挥其科学化作用,为社会提供低成本的无形公共产品;反之,当公共政策本身不科学时,由其指挥所提供的无形公共产品对社会及其公众来说肯定是高成本的。政府做为公共政策的执行者,应该把公共政策的生产活动交给包括政府在内的所有公众,通过竞争生产科学的公共政策。只有当公共政策在竞争中产生,公共政策才能体现相对程度的科学性,从而在科学性的公共政策指导下,产生低成本的无形公共产品。

    (三)调整国民收入分配结构是无形公共产品低成本的保证

    公共政策指导下的无形公共产品成本问题,体现在不同群体之间的资源配置不公平,就操作层面上看,很难彻底抑制,根源在于政府以及政府垄断领域或相关组织可供支配的稀缺资源相对于其他领域太多。从根本上讲,是现行的国民收入分配结构的不合理,支撑政府以及政府垄断部门无形公共产品成本的膨胀。调整国民收入分配结构是控制或降低无形公共产品成本的根本保证,也是消除不同阶层之间分配不公平的基本载体。政府可以采取温和、逐渐过渡的办法,首先减少二次分配的比例,增加初次分配比例,再进一步在国民收入的最终分配中向竞争性领域的工人与农民倾斜,逐渐控制或降低无形公共产品成本。


 

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