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深化政府职能转变的理论探讨与实践创新


——中国行政管理学会2013-2014年会暨“深化政府职能转变”书面研讨会综述

赫郑飞 文宏

    中国行政管理学会自成立以来,举办了多种形式的学术研讨会,仅大型年度学术年会就已举办23届,得到广大专家学者和实际工作者的大力支持,成为行政管理、公共管理学术界的重要平台。为了进一步探索和创新学术研讨机制和方式,发挥学术交流平台作用,使更多的论文作者参与交流,使发言的作者有更充分的阐述自己观点的空间,中国行政管理学会将2013~2014年度学术年会的组织形式改为书面方式。

    本次书面会议的主题为“深化政府职能转变”,共收到会议来稿272篇,发言文章的确定主要立足于年会征文,通过对论文进行归类整理,形成四个分主题,分别为政府职能转变、政府专项治理、政府与社会、政府治理方式创新。邀请书面会议召集人及点评人各四位分别负责各分题,召集人经过三轮认真筛选,最终确定推荐的书面发言论文,并邀请发言人对书面发言进行中肯的点评。共40位作者的论文进行书面发言交流,发言目录、发言文章及点评内容均在学会网站进行了实时公布。现将本次会议有代表性的观点综述如下:

    一、现阶段政府职能转变的主要内容

    政府职能,亦称行政职能,是国家行政机关,依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能,反映着公共行政的基本内容和活动方向,是公共行政的本质表现。政府职能转变是指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化,是行政管理体制和机构改革的关键与前提。政府职能转变是政治体制改革的重要内容,亦是党的十八届三中、四中全会提出的“全面深化改革”的重要组成部分。专家学者所探讨的政府职能转变范围非常广泛,涵盖了宏观调控体系健全、行政审批制度改革、政府组织机构优化等不同内容。

    专家学者一致认为:政府职能规定着政府管理的基本方向和主要内容,推动职能转变理应成为我国行政管理体制和机构改革的一条主线。改革开放以来的历次政府职能转变,都紧紧围绕当时经济和社会发展的主要矛盾与突出问题,顺应社会发展的现实需要,有效地提升了政府管理水平。学者们强烈认同党的十八大以及十八届二中、三中、四中全会精神,要求进一步深化政府机构改革和职能转变,进一步简政放权、完善制度机制、提高行政效能;同时要下放社会管理职能,减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、改革工商登记制度;改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设;强调必须整合不同政府机构的相近职能,稳步推进大部门制改革,最大限度地避免政府职能交叉、多头管理,提高行政效率、降低行政成本;厘清职能边界,正确处理政府与市场、政府与社会、中央与地方的职能关系,提高政府管理的科学化水平;充分发挥市场在资源配置中的基础性作用;最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务与社会事务,管理经济事业与文化事业,发挥群众的主人翁精神,鼓励人民群体通过社会组织实现自我管理与自我服务。

    二、政府职能转变的重点、难点和切入点

    通过历次行政体制改革,我国的政府职能经历了从“全能型政府”向“有限型政府”的转变,机构设置和人员编制得到了大幅压缩,一个符合“精简、统一、效能”原则,适应社会主义市场经济体制要求,具有“法治政府”、“责任政府”、“服务政府”特征的现代政府职能体系框架已初步形成。专家学者对政府职能转变的重点、难点及切入点进行了深入的探讨。

    (一)政府职能转变重点

    专家学者普遍认为,在当前政府职能转变的背景下,政府职能转变的重点应该在于进一步简政放权。因此,政府工作的重点应该在于创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义,这需要深化行政审批制度改革、降低行政成本,提高服务质量。有学者认为,以简政放权为重心的政府职能转变涉及到三个方面的内容:一是政府向市场放权,发挥市场在资源配置中的基础性作用;二是政府向社会放权,激发社会自治能力,培育社会自治组织和自治力量;三是上级政府向下级政府放权,厘清中央与地方职能权限,在坚持维护中央政府权威的前提下,充分发挥地方的主动性与积极性,进一步激发基层政府的活力。与此同时,有专家强调,简政放权不等于完全不管,必须与强化政府职能相结合,突出政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四方面的主要职责,将时间和精力集中于宏观调控职能,减少对微观经济领域的干预,优化经济结构,保持经济总量平衡,保障国家经济安全;加强市场监管,提供公平有序的市场竞争环境,更好地激发市场主体的活力;创新社会管理理念、社会管理主体、社会管理内容、社会管理手段、社会管理流程,树立以人为本的基本理念,引导社会组织有序参与社会管理;在公共服务领域,加大资金投入力度,合理配置资源,维护社会公平正义,通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高行政效能,以不断满足城乡居民日益增长的公共需求。

    (二)政府职能转变难点

    专家学者认为,当前我国政府职能转变还存在着一些困难,具体而言:传统的官本位思想的阻碍,民本理念的权力来源更多的是基于民众权利中心、民众参与、民众票决等理念,这些理念并未内化为公务员及社会思想的主流基因;当前我国实施的单一“对上负责”的行政管理体制,与以公共服务为中心的现代行政体制之间还存在着冲突,服务型政府体制逐步取代管理型甚至管制型政府体制,会涉及到官员利益与能力匹配等方面的挑战;建立以维护公共价值为核心的公共性政府,回顾政府职能的公共性、有限性及服务型需要较长的过程;当前政府职能体系是以管理、管制为核心内容并有一定的人治色彩,与强调法治、民主、回应、公开的服务型政府有着本质区别,政治传统与惯性决定了改变既有职能体系必然是一个复杂的系统性工程。

    (三)政府职能转变切入点

    关于政府职能转变的切入点问题,专家学者广泛讨论、各抒己见。有学者认为,大部门体制改革作为政府机构改革的重要形式,是转变政府职能的最佳切入点,特别是针对地方政府而言,必须紧紧抓住这一轮机构改革的契机,整合政府部门机构,按照“一事一部门负责”的原则,理顺职责关系;还有学者认为,政府职能转变的切入点是以行政相对人为中心,应该与建设服务型政府相结合,改革现有的行政审批制度,减少和下放部分行政审批项目,对行政审批的内容、程序、时限进行调整,加强对保留审批事项的事中事后监管,推进行政审批的法制化。

    三、政府职能转变与行政流程优化

    有学者认为,当前的行政体制改革是以转变政府职能为核心的,必须要将改革工作从“体制层面”进阶到“过程层面”,从而开辟新的改革视角与阵地。优化政府运行过程是政府职能转变的“技术支持”,其既是职能转变成效的最“直观”体现,亦有助于职能转变的到位及归位。因此,转变政府职能既要强调职责配置和机构设置的合理性,亦需注重政府运作过程的优化与政府行为的规范化,只有把优化政府运行过程作为改革着力点,纳入到整体改革布局中,做到制度与过程并重、体制改革与机制调整并进,以精良的公共治理,才能全面推进政府职能转变工作和行政体制改革事业。

    专家学者普遍认为:在继续推进体制改革的同时,在继续稳固和深化已有改革积淀的基础上,开展政府运行过程的优化,有策略、有技巧地把政府工作推进提升至更高水准,将政府运行水平的全面提升作为展示政府职能转变工作新进展、新气象的重要“窗口”,是提升政府形象与公信度的重要保证。还有学者强调政府流程的优化可以从多个维度展开:从行政过程的参与水平看,要进一步扩大行政参与范围,强化行政过程的信息公开,细化参与程序,提升参与时效;从行政流程立体水平的优化看,应扩充行政流程的长度内涵,拓展行政流程的宽度,削减流程之间的连接点,深化对行政流程的监督力度;从行政流程创新水平的优化看,应侧重于对地方经验的总结、关注不同产业行业对行政流程创新的要求、加强行政流程载体建设;而上述三个行政程序的优化维度都必须以行政流程的制度化水平为基础,加快行政流程基础制度建设、提高制度成本效益分析水平、增加制度公正因子含量、构筑牢固的法制底线。

    四、大部门制改革与政府效能

    大部门制,也就是大部门体制,就是政府在部门设置中,以厘清部门间的职能边界为前提,将那些职能相近、业务范围相近的事项相对集中,交由一个部门统一进行管理,最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理的情况,从而达到降低行政成本、提高行政效能的目标。有学者提出,大部门体制的兴起是市场经济与社会发展的要求,是民主政治发展的结果,同时也是中国深化行政管理体制改革、建设服务型政府与促进社会和谐的必然选择。

    (一)大部门体制建设的现实基础

    大部门制作为一种市场经济国家普遍实行的政府管理模式,学者们认为大部门制建设具有四个方面的现实基础。首先,市场经济的完善是其推进的基本前提,具体表现可以通过大部门体制的确立,政府机构职能而设置,扩大政府部门的管辖幅度,侧重于横向的宏观管理,进而避免或减少政府部门对微观经济运行的直接干预,增加政府部门与执行机构的综合协调能力,并建立健全相应的法律框架,强化提供公共产品和公共服务,维护社会公正和秩序等宏观调控的职能等。其次,政治体制的支持与法律法规的完善是大部门制施行的保障条件。大部门制是对职能相近的部门的重新整合,必然带来利益格局的变动,容易引起争夺部门资源和权威的行为。因此,大部门制改革必须有政治体制的支持和相关法律的约束,防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗。第三,科学的协调与合理的监管是大部门制运行的保证。由于大部门制改革减少了部门数量,增加了部门的横向管理范围,为了实现部门高效、统一的行动,就必须解决好部门间的权限冲突问题,注重部门内部各种权力的相互协调与监督。第四,非政府组织的活跃是大部门制推行的关键因素。社会组织的活跃是大部门制推行的关键因素。随着政府职能的转变和公共服务的部分民营化,社会组织业已成为社会治理中不可或缺的重要力量。社会自治的不断发展承接了政府转移和让渡的部分职能,使政府专注于核心性的公共服务工作,为政府推行精简、整合的大部门制奠定了基础。

    (二)大部门制改革的阻碍与对策

    在具体的改革实践中,由于内外环境的制约和各种因素的掣肘,实践中大部门制的运行遭遇了重重阻碍。有学者认为,大部门体制的深化改革必须攻克以下难题:1、部门利益纠葛。部门的合并是一种权力与利益的重组,在不同程度上会对现有组织与人员的利益分配产生重要的影响甚至损害。2、人员分流的梗阻。围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,还需对人员进行相应的调整和分流,相应的,能否对冗员进行妥善分流与安置,对大部门制改革能否顺利运行至关重要,否则就不可能达到精兵简政的目的,难以稳固改革成果。3、整合协调的困境。部门合并带来的整合协调问题是各国政府改革面临的共同难题,实行大部门制,就意味着要从现行的行政机构上把职能交叉、掣肘、重叠的行政资源排序重组。4、有效监督的困局。大部门制改革由于整合了部门权力,因而衍生出如何限制大部门的权力运行的难题。

    大部门制改革绝不是一蹴而就的,就如何破解大部门制的实践困境,学者认为,首要着力点是转变行政观念,破除官僚主义的歪风邪气,转变政府部门和工作人员的行政理念、态度与认识。其次,理顺利益关系,建立以部门、权力与利益为轴心的三大调适机制,即要建立结构化的部门协调与配合机制、制度化的权力协调与制衡机制和民主化的利益协调与消解机制。第三,必须加快制度建设,完善法律法规,为大部门制改革提供法律保障和良好的制度环境,推动政府管理体制创新。

    五、行政审批制度改革与简政放权

    行政审批,也被称作“行政许可”,是指国家行政机关根据相对人(公民、法人和其他社会组织)的申请,准许相对人行使某种权利,获得从事某种活动资格的一种具体行政行为,其构成了政府职能的核心内容。行政审批是腐败易发、多发的重要领域。行政审批制度改革是伴随着经济体制改革而在上层建筑领域进行的一场重大变革,是一场政府自身的革命,改革过程中必将面临着诸多阻力和困难。有学者认为,要按照十八大提出的“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”的要求,行政审批制度改革应紧紧围绕简政放权的方向,坚持“放”、“管”结合,在认真做好行政审批减权、放权的同时,还应推动审批流程的再造优化,加强对市场的监督规范,提高行政审批的公开透明运行。

    专家学者指出,当前我国行政审批领域存在着以下突出问题:1、在行政审批工作中,部分政府部门及办事人员对行政审批权的认识不清,千方百计扩大审批职权和范围,政务服务的理念尚未真正树立。2、审批环节多,审批效率低。3、行政审批没有形成一套统一规范、有序的工作标准和体系,一些部门存在着不作为、乱作为和寻租腐败等现象,行政审批的收费存在着收费乱、收费多、收费重的问题。

    针对行政审批领域存在的突出问题,专家学者们认为,可以从以下几个方面着手,推进行政审批制度改革的良性发展:

    (一)规范顶层设计,强化行政审批制度改革

    搞好行政审批制度的顶层设计,科学界定行政审批的标准和范围,是强化行政审批制度的首要环节。要进一步推动审批程序制度化、法制化,建立相应的政务公开制度,如听证制度、咨询制度、信息发布制度等,推动我国的市场化改革。对仍保留的审批事项,要公布目录清单,建立“负面清单”管理模式,清单以外,一律不得实施行政审批,更不得违规新设审批事项。再次,减少事前审批,加强事中事后的监管,建立科学的抽查机制、责任追溯制度,规范自由裁量权,形成一套科学监管的规则和方法,维护公平竞争的市场环境,推动我国社会经济的发展。

    (二)政务服务中心的建立与完善

    政务服务中心,就是将各行政审批机关集中在一起,联合办理不同部门的审批事项,为公众提供“一站式”的审批服务。经过多年的发展,政务服务中心日趋完善,大幅度的减少了审批环节,提高了办事效率,规范了审批行为。依托信息化平台,各部门间还能形成信息资源共享,提高了部门的协同能力。总体来说,政务服务中心的建设在减弱行政审批制度改革的制约力方面做出了很大的贡献,但也存在法律地位不明确、服务功能不完整、管理体制不顺畅、权力划分不明晰、服务标准不统一、范围拓展不充分这些问题。只有不断改进、完善政务服务中心的管理体制,才能最大限度地发挥在行政审批制度改革中的作用。

    (三)要建立健全与行政审批服务相配套的法规制度

    建立行政审批设定制度、说明理由制度、实施评估制度、委托审批制度、审批主体制度、书面委托、间接申请制度、审批材料提交制度、一次性告知制度、审批承诺期限制度、审批听证制度、咨询公示制度、首问负责制度、实施和结果透明制度、信息共享制度、信赖保护制度、联合办理制度、政务服务中心管理制度、责任追究制度,通过建立完善配套法规制度,确保行政审批工作能够长期依法、规范、优质、高效的开展。

    (四)贯彻“政社分开”原则,加强对中介组织的监管

    长期以来,由于政府职能上的“政社不分”,导致职能部门与社团之间角色不分、业务主管单位和登记管理机关共同负责的“双重管理体制”、监管手段的缺失,使行业协会错位,在行政审批的过程中扮演了寻租“中转站”的角色,甚至发展成为“二政府”的趋势,这些情况在民族地区尤为严重。为了深化行政体制的改革,必须彻底贯彻“政社分开”,取消业务主管单位,将行业协会、中介组织等社会组织市场化,切断政府职能部门与行业协会之间的利益输送通道,发挥协会的社会公共作用,使之成为本来意义上的社会组织。推动政府行政审批行为高效运转。

    六、政府与市场、政府与社会的关系问题界定

    加快转变政府职能,首先应明确政府的职能的基本内容,厘清政府职能边界,正确处理好政府与市场、政府与社会的关系,切实提高政府管理科学化水平。

    (一)政府与市场的关系界定

    针对政府与市场的关系问题,专家学者们一致认为,政府与市场的关系是政府管理的核心问题,政府职能转变的最重要环节就是合理界定政府与市场的边界,使政府治理与市场运行有机结合。而我国市场经济体制的发展则是一个漫长的建构过程,政府职能转变具有明显的二重性特征,即政府既要充当市场制度体系的最主要的供给者,又要弥补市场失灵所带来的负面影响。在这一背景下,社会主义市场经济体制下的政府,其职能应定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上,即通过财政政策、税收和利率进行宏观调控,制定相应法律、法规、法令、政策等规范社会各种组织和人员商业行为,有效行政执法实施监管创造和维护公平有序的市场环境,实现经济的平稳运行与稳定增长。

    政府是公共权力的掌握者,政府运用多种手段,直接或间接对社会的发展起作用,以达到一定的社会目标。在深化职能转变改革中,应充分认识到政府职能机制的运行规律和自身存在的不可避免的弊端,同时市场经济体制也存在着市场失灵的可能。实践表明,政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”都不是万能的,都有失灵的可能,政府“失灵 ”主要表现为政府权力对市场机制原则的破坏与干扰。市场“失灵”主要表现为市场的趋利行为对社会公平正义秩序的破坏与干扰。这两种失灵一旦达到一定程度,就会对整个经济社会造成巨大灾害。所以,必须把两者有机结合起来,努力寻找两者的结合点,发挥好两者的职能作用,共同推动经济社会向前发展,这才是处理问题的关键。

    (二)政府与社会的关系界定

    改革开放以后,我国确立了以经济建设为中心的发展目标,对政府与市场关系的认识伴随着经济体制改革以及政企分开、政资分开的实践不断得到深化。而与此同时,政府与社会的关系却一直模糊不清,伴随着社会阶层的多样化、社会矛盾的复杂化,使传统的社会体制受到严峻挑战。行政职能转变,必然要求政府下放行政权力,发挥社会自治功能,激发社会中介组织的活力,培育成熟的公民社会,使之有序地参与到社会管理之中,推进政府与社会组织对公共事务的合作治理。而党的十八届三中全会也提出了加快形成科学有效的社会治理体制的明确要求,确保社会既充满活力又和谐有序。

    有学者认为,转变政府职能,在社会领域要实现从“社会管理”到“社会治理”的转变,后者是一种特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响,是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与,是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。在治理过程中,政府的调控职能,企业的市场主体作用与社会组织的网络能力能够相互配合、彼此补充,协同推进社会发展。社会治理创新具体体现在:1、社会治理主体的多元化。既要发挥政府服务管理的作用,也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。2、社会治理方式的多样性。3、社会治理客体的广泛性。这种广泛性建立在社会事务合理分工的基础上,利用协商和合作,通过治理网络对社会事务进行治理。

    理顺政府与社会的关系,需要最终落脚到政府与社会组织的关系定位上,具体而言,要处理好以下几个方面的基本问题:1、加强彼此信任。增进政府对社会组织的信任,加强彼此沟通,互动和了解,从而完善社会治理体制,增强整个社会的凝聚力,为实现社会协同治理奠定良好的基础。2、明确职责权限。实现社会治理的广泛参与,其根本就是处理好政府与社会的关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。此外,政府除了承担宏观层面的社会管理事务职责,还需要对社会组织加强规范、引导与监督工作负责。3、规范合作机制。目前,社会治理主体趋向多元化,要实现有效的协同治理就必须凭借不同的社会规范约束各种社会治理主体,及时处理社会治理过程中出现的社会问题。因此,要从法律层面对双方在治理领域的合作作出明确和详细的规定,尽快制定相关的法律措施,规范法制环境,明确政府和社会在合作治理过程中的权利、责任和治理边界。

    本次书面会议,各位专家学者深入领会党的十八大及十八届二中、三中、四中全会精神,讨论广泛热烈,梳理理论认知、关注社会热点、凝聚实践难点,并就“政府职能转变、行政体制改革、法治政府和服务型政府建设”的若干理论和现实问题进行了充分的研讨,厘清了政府职能转变的基本问题,分析了当前政府职能转变的重点领域与难点问题,提出了切合实际的相关政策建议,达到了书面会议的预期效果,取得了圆满成功。


 

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