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国际行政科学学会2015年会情况和观点综述


信任:治理体系和治理能力现代化的重要命题

——国际行政科学学会2015年会情况和观点综述



    应国际行政科学学会邀请,经国务院办公厅领导同志批准,中国行政管理学会代表团于2015年6 月21日至6月26日赴巴西里约热内卢参加了国际行政科学学会2015年会(第33届)。会议主题为“公共行政中的信任”,设三个分主题:公民对政府、公共行政机构及公共部门等各级治理机构的信任;政府与社会组织之间的相互信任;公共行政改革中的相互信任,包括内在信任、公务员之间的信任及组织之间的信任。现将有关情况综述如下:

    一、基本情况

    此次会议是国际行政科学学会首次在南美地区举行的年会,来自欧盟、金砖五国、北美和亚非拉国家的300余名学者及政府官员参加了会议并就上述议题展开学术讨论。国际行政科学学会主席波科特、总干事罗瑞坦、国际行政院校联合会主席弗里斯、巴西政府官员等有关方面人士在开幕式致辞。年会专门安排了中国在专题会上发言,人力资源社会保障部的代表作了“中国政府构建公信力和行政改革”的发言,中国行政管理学会的代表作了“简政放权有力地促进了政府公信力建设”的发言,引起了与会者的浓厚兴趣和积极关注。来自中国机构编制管理研究会、中国行政体制改革研究会、国家行政学院、中国人民大学、中国政法大学、上海交通大学、四川大学、深圳行政学院等国内机构的19名专家学者也在各分会场进行了学术交流。

    在年会前举行的国际行政科学学会理事会上,我国代表宣布,经国务院批准,中国将申办下届年会,理事会一致通过了此项申办请求。闭幕式上播放了中国、四川大学和成都的宣传片,国际行政科学学会正式宣布2016年会将在中国成都举行,主题为“可持续的治理”。

    会议期间,中国行政管理学会代表团参加了国际行政科学学会理事会,与国际行政科学学会领导层进行了工作交流,并分别与美国、巴西、日本、韩国、坦桑尼亚等国的行政学会负责人和专家学者进行了交流。代表团在会上通过多种方式宣传了我国行政管理体制改革创新的进展和经验。

    二、主要研讨情况和观点

    (一)重建信任是各国政府的共同议题。会议认为,良好的治理和有效的服务是公共政策成功实施的前提,而信任的建立是先决条件。现代公共治理体系是一个多层级、多主体的复合系统,信任是维系这个系统有效运作的纽带,是治理各层面和各主体间的“软环境”。建立有效的信任机制是一种“软实力”建设。

    来自欧盟的专家借用奥运五环阐述了本次会议主题“公共行政中的信任”的五个内涵:一是公民、顾客或用户对公共服务的信任;二是决策者、执行者、行政管理专家和其他公共管理者之间的信任;三是政府、企业、社会组织等治理主体间的相互信任;四是从国际组织、中央政府到地方各级政府间的相互信任;五是培育全球范围的社会网络组织中的信任问题,在这里呈现的垂直信任和水平信任两个维度中,横向的“水平信任”更加重要。

    与会学者认为,近几十年来,随着经济、环境、安全等危机的发生以及其他政策和管理方面的问题,各国政府普遍面临着信任危机——公众和公务员相互的信任、他们对政府与公共行政的信任度都在降低。这是一种警告,是对现存治理模式、行政体系的质疑,呼吁各国通过改革和创新来回应挑战。

    关于政府公信力危机的影响因素,专家学者们认为主要有三个方面:一是政府应对经济和社会危机的能力不强。例如,欧洲各国在处理债务危机方面的低效表现让很多民众失望,对欧洲十国10000名公民的调查显示,只有五分之一的欧洲人相信他们政府管理公共财政的能力;巴西政府在举办2014世界杯和筹办2016奥运会中暴露出很多问题引发民众不满。二是腐败。意大利学者指出,系统性的腐败严重妨碍公、私领域的经济活动,侵蚀公民的基本权利,损害社会的凝聚力,降低了对政府的信任。南非学者认为,腐败的损失不仅是流失了财产,更多的是流失了价值观、信誉和合法性。三是公共服务质量低。一项对欧洲13个国家中央政府行政人员提供公共服务质量的研究表明,公众对政府的信任不足,在很大程度上取决于对公共服务质量的粗制滥造和专业化水平的降低。

    (二)一个被忽视的领域:治理主体间的信任。说到政府信任问题,人们往往首先想到的是公众对政府的信任,容易忽略公共治理主体之间、政府部门之间的相互信任问题。来自悉尼大学的学者通过对澳大利亚2009年发生的大火和2011年洪水两个案例,论述了面对危机时,联邦政府与地方政府之间以及各州政府之间的信任与合作的极端重要性。我国学者结合案例分析,论证了政府间的合作,水平信任比垂直信任更加重要。比利时学者通过佛兰德地区青少年“司法链”合作组织的经验,研究了每个管理环节间信息交换和信任度提高的正相关关系。德国学者对公私伙伴关系(PPP)中的信任问题做了研究,指出PPP中的信任有五种关系:公众对营利性私人部门、公众对行政机关、公众对行政机关与私人部门合作的能力、公司合作伙伴之间、政治上对PPP这种新合作方式的信任问题。其中,第四个信任、即主体间的相互信任是PPP项目实施的关键。

    此次大会之所以把信任确立为主题,是与主办国巴西筹办2016里约奥运会中对“信任”的迫切需要有着密切的关系。巴西是联邦制国家,奥运会的预算为120亿美元,由州政府、巴西联邦政府以及私人投资三方共同承担。其中,私人投资占比高达57%,这在往届奥运会的承建中从未有过。因此,如何增进三方的互信,保证奥运会的顺利进行就显得尤为重要。另外,巴西的治安状况也令人担忧,里约热内卢诸多山头上的贫民窟以往是政府管理的法外之地,公共服务缺失,现在为了保障奥运,在山上设立了派出所,如同进入“虎穴”的警察在执行任务时与贫民窟社区的信任关系就非常重要。这也要求政府的各个层级,包括联邦政府,州政府,市政府等都需要协同合作。

    (三)增进信任的工具创新和制度设计。面对公共信任的滑坡,各国管理者都在行动。与会学者提出了创新管理工具和改进制度机制的建议。一是建立公共治理主体间相互信任的监督保障制度。有的学者提出,可以借鉴巴西联邦政府设立公务员伦理规范委员会和地方政府审计法院的做法,对公务人员进行制度化的道德行为审查,对行政部门定期进行工作审计。二是开放政府数据,促进公民参与。会议呼吁各国政府通过信息公开和数据开放来增进透明度,通过加强大众参与政治进程来重建信任,通过改革公共预算财政体制来保证公开性,通过信息化打造“互联网加政务体系”来提高服务水平。三是改进合作方式,促进共享共赢。与会学者认为,公共政策的执行是官民互动的结果,其产出的效益也要分享。罗马第二大学的学者研究了学校开展社会创新的案例,提供了“众筹促服务”的新路径。罗马二大为解决公立大学在国家投入不足、资金有限的情况下,为了提高图书馆服务质量,通过众筹的方式,筹措到资金,并在利益相关者推动下实现图书馆周六开放,解决了几十年的难题。四是加强教育,促进自律。学者们认为,信任是一种可以通过学习得到的美德、能力和责任,关键在于培训要有针对性。本次年会召开了培训专题小组会,就行政学院在培养公共行政信任方面的作用进行研讨,取得了积极的成效。

    三、两点建议

    (一)加快政府和国企数据开放的步伐。根据国际经验,政府和公共管理部门越是开放透明就越能增进社会的理解和信任。我国各级政府在信息公开方面做了大量工作,但国有企业信息公开和数据开放还显得力度不够,这也导致人们对国企的诟病。因此,简政放权、放管结合、优化服务的过程要成为政府指导和推动自身、国企、各类机构信息更加公开、数据全面开放的过程。

    (二)重视“双创”和PPP项目中的信任机制建设。我国经济发展进入新常态,“大众创业,万众创新”,包括PPP等在内的公私合作方式,增强了发展动力,扩大了有效投资。但也存在着创业者对政府政策的信任问题,存在着PPP模式中社会资本能否遵守商业诚信,维系公私双方信任等问题。建议进一步加强行政管理体制改革的宣传教育,国务院和各级政府宜在公开场合郑重宣布,我国实施的行政管理各项政策是具有连续性和长期稳定性,并由权威专家对行政审批制度改革与法治、政策的关系作出适当的解读。同时,大力推进政府和社会信用体系建设,通过建立信息平台和完善制度体系,推进信任机制建设。



中国行政管理学会代表团

(高小平、贾凌民、张军贤、林震。执笔:林震)


 

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