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2015年中国公共管理研究纵览


赫郑飞 许 欢


    即将过去的2015年,发生在国际国内的一系列重要事件,注定了在公共管理研究领域的不同凡响。我国按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,全面深化改革,创新行政管理体制机制,加快转变政府职能,为发展提供持续动力。公共管理研究领域有五个突出的看点。

    一、国家治理现代化研究继续深化

    党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”公共管理学界对国家治理给予高度关注,从不同层次不同角度展开深入研究。学者们从国家治理的制度逻辑、现代国家治理的基本原理和特点、民主治理的社会基础、国家治理体系和治理能力现代化的价值目标与制度建设原则以及从民主行政理论角度阐释国家治理现代化等对国家治理的基础理论进行宏观层面的理论探讨。认为国家治理体系与治理能力现代化要担负起巩固和完善中国特色社会主义制度,发挥其内在优势和特点,就必须遵循中国特色社会主义制度的内在逻辑,即公有与非公有、党与国家、根本制度与基本制度、民主与集中、市场与政府、法治与德治、单一制与民主区域自治以及协商与民主这八大范畴,决定着国家治理体系现代化的基本价值与制度基础。与此同时,还从政府治理能力现代化的评估框架及要素、健全宏观调控体系、以及运用大数据等微观层面探讨推进政府治理能力现代化的有效措施。指出政府的治理能力包括价值塑造能力、资源集聚能力、网络构建能力、流程创新能力和问题回应能力,而对治理能力现代化的评估应使用战略性、信息化、多元化、多中心、就绪性和法治化等标准,采用客观评价和主观评价相结合的方法。有学者提出利用大数据平台提升政府治理现代化水平的对策,包括:树立大数据战略思维,制定大数据施政发展规划;塑造完整大数据产业链,提供大数据平台技术支撑;打通部门之间信息孤岛,实现信息资源共享与融合;依托第三方的力量支持,购买大数据相关技术服务;适应时代发展人才需求,创新大数据人才培养模式。还有学者们对政府大数据开放利用和政府数据管理的机遇挑战进行研究,提出加强自主开发与跨部门合作,建立公共大数据信息开放平台,保障大数据信息安全,以政府大数据管理推进国家治理现代化。

    二、政府职能转变研究探及实质

    随着政府行政体制改革的不断深入,公共管理学界围绕公共政策的制定与执行、政府职能转变、依法行政等方面进行深入本质的探讨。

    在公共政策研究方面,学者们就政策科学的学科使命政策过程与分析方法进行再思考、对当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价进行研究、对公共政策执行中的“激励”进行探讨、对工作公共决策论辩的异化现象及其理性回归进行反思,对公共政策过程中政策主体的伦理建设途径进行研究,对公共决策中的智库建设和有效参与的进行思索,对政策过程视野下重大公共政策风险评估及其关键因素识别进行探求。有学者指出,目前公共政策过程中更加重视价值理性的回归,重视工具理性与价值理性相结合,但政策主体仍存在诸如功利主义价值理念、“理性经济人”思维,责任意识不足,道德品质不高,职业归属感匮乏等问题。提出了营造和谐信任的伦理关系,树立公共利益价值导向,客观区分“公共人”、“经济人”、“社会人”,加强政策主体道德体系中的正义感建设,构建以职业道德为核心的法律制度保障体系等伦理建设路径。还有学者提出将有序的公民参与纳入到公共政策中,倡导不同策略的公共参与模式:在决策方案拟定阶段借助相关者分析,确立具体的评估对象;在评估方案形成阶段选择合适的评估组织形式,通过调查评估收集相关意见;在决策方案选择阶段进行风险分析与评估,组织听证会,进行政策方案信息的沟通与选择;在决策方案的决定和实施阶段树立和确立风险控制点,提出具体的风险应对措施;在决策实施结果反馈阶段通过社会调查、网络评议等,收集反馈信息,制定风险控制及化解预案。

    在政府职能转变方面,有学者就推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题进行研究,着眼于与政府职能转变有关的政府、市场、社会,诸如三者之间究竟是什么关系、政府究竟应当推行怎样的权力清单制度体系、地方政府应该保持哪种改革动力、如何避免行政审批制度改革陷入外延式数字游戏、如何保证改革不再游弋与碎片化的低效循环之中、如何使各类非政府市场和社会主体以及基层具备承接能力等,是横亘在改革落实与改革部署之间、制约着改革的最深层次问题,提出如下解决对策:对政府与市场、社会之间,央地政府之间的关系作出明确系统的理论界说、建立健全标准统一的政府权力清单体系、增强各级地方政府主动改革的内在动力、深化行政审批制度改革须注重内涵式推进、正确确定政府转移给市场和社会的职能的管理属性、在全国一盘棋中协同推进各地各级政府改革、培育基层政府、市场和社会主体的接收能力、切实加强政府事中事后监管、为改革提供合法性合良法性保障,深化政府职能转变须着力改革的深处、暗处、盲处和细处攻坚克难。还有学者以实际案例的经验总结提出地方政府职能转变综合改革路径需要在界定政府职能的基础上,实现政府向市场和社会的放权改革,进而厘清政府、市场和社会的关系。同时,聚焦于组织结构、政府流程优化,尝试梳理政府体系内部不同层级和不同部门之间的关系,实现政府体系内部的有机整合与协同,进而改进政府职能履行方式。此外对明确市场监管维度、强化事中事后监管、基层行政审批改革中的“撬动效应”、部门职责管理等问题进行探讨并提出了中肯建议。

    在依法行政方面,学者们对非强制行政、行政问责、行政督查、行政权司法监督、司法效应管理机制等领域进行深入研究。有学者分析,地方政府主动开展“民评官”方式的公众参与活动,是为了应对纵向问责机制出现的自上而下官僚控制失灵的问题,实质是利用横向问责强化纵向问责,即官僚领导层意愿借助民意进一步加强对下属官僚的政治约束,当前由政府主导、民意吸纳有限的“民评官”,短期内还不足以改变对上负责的官僚系统责任体系。还有学者提出,实现行政问责的法治化是保障我国行政问责得以良性发展的必然选择和根本出路。还有学者提出建立科学有效的行政督查制度,在重大决策出台时,督查机构要会同有关部门同步建立督促检查工作台账,细化任务分工,明确责任单位,规定完成时限,加强跟踪督办,确保决策落实,政策落地。

    三、公共安全与危机管理研究注重实效

    自2003年“非典”疫情防控之后,公共安全与危机管理开始成为公共管理领域的研究热点。随着社会复杂化程度的提高,国内外安全形势的巨大变化、传统与非传统安全互相交织,社会风险度迅速增加。例如,近年来在我国发生的食品药品安全事件、生产安全事件、环境污染事件、上海外滩踩踏事件、长江“东方之星”沉船事件以及最近发生的天津滨海新区危险品爆炸事件等等,这些事件给事故中群众的生命、健康、财产、家庭都造成了巨大的伤害。公共管理学界对公共安全与危机管理的研究在理论上逐年扩展,并朝着精细化、专业化的方向发展。学者们侧重在中国公共冲突解决及演变的新趋势、政府的风险管理、大型活动公共安全防治对策、社会稳定风险评估、虚拟社会的舆情风险防治、公共应急管理中的横向府际关系等领域进行研究。有学者指出,近年来,中国群体性参与的公共冲突与以往相比,出现一些值得高度关注的新特点和新趋势。主要表现为:一定地域内的“邻避运动”时有发生,重在宣泄不满的“阶层冲突”明显增多,着眼利益表达的“罢工行为”接连不断,围绕权利展开的“价值追求”初现端倪。面对公共冲突出现的新情况,在处置上需抛弃惯常思维和陈旧做法,以新的理念破解难题:理性看待“稳定压倒一切”,摆脱“不稳定幻像”;对于“人民内部矛盾”应坚决摒弃“敌对思维”;牢固树立“规则意识”,善于在法制框架内止纷息争;准确把握核心诉求,注重分类处置区别对待;增强民众对公共决策的参与度,提高决策民主化水平。还有学者基于国内外政府风险管理实践指出,西方国家在近现代明确提出了风险的定义和管理标准,而我国近年来的实践则提出了政府风险管理的新范畴,既是社会损失最小化的公共安全升级,还是群众反对最小化的社会治理转型,更是各界满意度最大化的公共服务优化。近年来我国实践中兴起并快速发展的重大决策社会稳定风险评估机制,是各地积极创新社会治理体制和切实加强风险治理能力建设的重要成果。有学者从通过对社会稳定风险评估在模式、特点、评估对象、第三方评估和制度化建设等方面情况和做法进行分析,提出了当前进一步健全社会稳定风险评估机制,应在解放思想、消除认识误区和加强官学双方的沟通。还有学者针对虚拟社会舆情风险较高,且对于党政机关来说,虚拟社会存在大量触发舆情的风险性因素的问题,提出有效防范和治理虚拟社会舆情风险的对策措施,包括做好舆情风险的实时监测、做好舆情风险的预警和预判,强化舆情风险源头治理,注重媒体沟通,强化社会协同,构建舆情风险防控长效机制,提升政府舆情风险应对能力和舆情风险意识。有学者运用互联网思维,利用互联网技术,提出重大公共事件网络舆情的云治理模式,为多类主体参与重大公共事件网络舆情治理提供了可实现的模型。有学者就大型公共活动公共安全风险防治和人员安全保护为研究对象,以密集人群管理为视角,运用“发明家式的解决任务”工具原则和标准解答,设计密集人群管理的解决方案,为大型活动的公共安全风险防治提供可操作的应对措施。还有学者对公共应急管理中的横向府际关系进行探析,提出在横向府际关系中,有必要以不同地方政府的应急管理任务和能力为标准,对同级政府的应急管理权责进行差别化配置。

    此外,还对公共冲突治理视域下的政府信任、突发性动物疫情公共卫生事件应急管理、中国自然灾害救助管理机构的演变、我国国家安全战略管理体系建设等具体专题进行研究,并提出可行的解决措施。

    四、公共服务研究侧重多元共治

    自十八届三中全会《决定》提出从“社会管理”到“社会治理”的语义变迁,相应地,探寻治理理论的语义外延以及善治良政的实践边界也迅速成为公共管理学界的关注重点。社会治理的实践模式伴随着我国国家与社会关系的嬗变以及后工业社会中公共性的扩散而被逐步建构出来。

    多元协同作为社会治理的内生语义与实践逻辑,正逐渐由理论构建变为一种现实可能。学者们集中在协同治理基础理论,新阶段政府、市场与社会关系模式,府际协同的模式选择、政府跨部门协同机制、互联网多元治理模式、城市群合作治理机制等方面进行研究。有学者指出,由政府管控型社会管理向协同合作型社会治理的模式变迁,需要我们通过制度的规约与政府的引导,最大限度发挥社会组织与大众传媒的社会治理效能,构建多中心的协同治理体系,并以价值认知的引导机制和利益分配的均衡机制构建多元协同的微观基础,从而实现各治理主体的自我管理,保证协同机制的长效运作。有学者以实际案例为基础,从政府、市场和社会三者关系维度开展利益博弈分析,分析导致三者关系失衡的深层原因,对新阶段政府、市场和社会关系模式进行修正,提出建立以公共利益池塘分配机制为核心、以多元价值决策的政府、新理性思维选择的市场、有序参与的社会有机构成的新关系模式。还有学者提出在市场、网络、科层三分法的框架下,府际协同的实践方式可归纳为契约模式、网络模式和科层模式,并从动态视角探讨不同情境和不同发展阶段下协同模式的选择。还有学者对中国政府的跨部门协同机制进行探析,指出,中国政府的跨部门协同从本质上来说是高度依赖纵向权威的“人治”协同,跨部门协同机制的法治化要素缺失,并提出中国政府的跨部门协同法治化路径需要借鉴西方发达国家的经验,以法律法规的形式明确部门职责权限,以精细化的思路进行制度设计,建立整体性的法律制度协调机制。城市群的发展是我国城镇化发展的重要趋势,推进城市间的合作对我国各大城市群的发展具有重要意义。有学者指出,我国城市间的合作出现许多困境,主要原因使协调机制尚未健全,经济利益较难统一和社会参与仍然薄弱。要实现城市间合作,需要真正理顺地方政府间关系,转变政府职能,规范地方政府行为,形成城市间、部门间协同,社会广泛参与的多元跨域治理。通过培育城市群共同意识,平衡各参与主体的关系,提供市场与社会参与城市间跨域公共事务的合理机制,培养社会参与力量。

    服务型政府的理论研究与实践探索在我国已有十多年。公共管理学界对公共服务提供的研究热情依然高涨,研究方向更加侧重服务于现实。学者们认为公共服务提供者和供给方式的多元化与政府职能的转移紧密相关,在社会力量提供公共服务的情况下,政府依然是公共服务的终极保障,政府不仅购买公共服务,而且需要推动公共服务的均等和均衡,更需要关注公共服务供给者及其路径的多元化发展。这对政府的宏观调控能力和行政职能的合理配置等提出了较高的要求,是政府当前所面对的最大挑战。学者们对基本公共服务的标准化、完善地方公共服务体系、政府购买公共服务等领域进行探索,并提出可行的对策建议。

    五、行政文化研究立足培育法治意识

    行政文化作为我国行政体系背后深层次的影响因素,决定着行政体系内部的观念氛围、价值取向,影响着行政系统内部所有主体的行为选择,甚至将制约整个政治体系的运行和发展。作为衡量国家治理能力的重要指标,国家治理能力的现代化,离不开行政文化的转型。公共管理学界对行政文化的研究持续关注。

    十八届四中全会是我党历史上第一次专门研究部署依法治国的重要会议,在我国走向法治国家的进程中具有里程碑意义。要实现法治国家科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的愿景,立法机关、执法机关、司法机关承担着重大责任。在这种背景下,行政文化作为公共行政管理的灵魂,就要刻不容缓地围绕法治而系统建构,弘扬法治行政文化。

    学者们认为,法治行政文化是以法治为基本内容的行政文化。建构法治行政文化的目的,就是把法治精神和法治要求植入行政文化,清理行政文化中一切忽视法治、违背法治的因素,使行政文化适应和促进依法治国的需要。

    有学者指出,行政文化与公共治理实践的相互关系对于国家能力建设至关重要。行政文化是支配和制约公共治理实践的行政意识综合体,同时也是影响政府绩效进而制约国家治理能力的重要因素。当前社会是兼具复杂性与不确定性的风险社会,必须构筑起中国特色的公共治理模式,这需要行政文化承担起相应的责任,构筑以社会主义核心价值观为引领的,反应社会政治生产力要求的,以现代治理体系和治理能力为依托的,与行政道德相适应的,以服务型行政文化和法治行政文化为基础内容的先进行政文化,这不仅是优化公共治理实践及推动行政体制改革的具体途径,同时也是国家治理体系与治理能力建设的关键环节。还有学者指出,在当前社会结构转型、价值多元化的背景下,必须以行政文化创新为突破口,超越原有的理念束缚和思维范式,革除传统的“官本位”,真正将政府管理纳入法治化轨道,在法律的框架下运行政府的有限权力。


 

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