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“政府依法行政与建设新福建”研讨会综述


    由福建省行政管理学会和福建师范大学公共管理学院联合主办的“政府依法行政与建设新福建“研讨会,于2015年11月27-28日在福建平潭举行。来自全省各高校、党校行政学院系统和部分实际工作部门的110多名代表莅会,平潭综合实验区管委会和省社科联有关领导出席会议并分别致辞表示祝贺。研讨会共征集到论文123篇,征集论文数量创下学会近十年来举办研讨会的最高纪录。中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院王满传教授作了题为《法治政府建设视域下的职能转变》的专题报告。

    与会专家学者围绕“政府依法行政与建设新福建”主题,就当前面对政府依法行政、法治政府建设、反腐与基层政府职能转变、中国(福建)自贸区建设、加快平潭综合实验区开放开发等方面的热点问题进行了广泛而热烈的研讨。

     一、推进法治政府建设的重要意义

    与会代表深刻认识到:党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”是全面推进依法治国的重大任务之一。党的十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求,法治是全面建成小康社会的制度保障。这成为各级政府依法行政的新依据,必将推动我国法治政府建设取得新进展。中共福建省委九届十五次全会通过的《中共福建省委关于制定福建省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了完善法规制度体系、深入推进依法行政、切实保证公正司法、加强法治社会建设和提升社会治理水平等建设法治福建五个方面的要求。当前,我省各级政府正在深入推进依法行政,以法治精神、法治思维和法治方式推动各项工作,从减少审批向放权、监管、服务并重转变,建立完善本地区本部门的依法行政考核指标体系,健全考核机制,将依法行政成效作为衡量政府领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政府绩效考核体系。

    许多代表认为,依法行政是我国民主政治建设进程中的重要组成部分,是贯彻落实依法治国基本方略的重要环节,是民主法治进步的标志,是不可阻挡的时代潮流。在全面深化改革的关键时期,福建要抓紧机遇,大力推进依法行政建设,为新福建创造良好的社会环境。建设新福建,与建设法治政府息息相关,只有政府依法行政,才能使机制活,产业结构优化,经济才能发达,百姓才能幸福安康,生态环境才能更加美丽。现阶段我省依法行政应着力在如下方面有所作为:推进权力清单制度;将依法行政纳入政府绩效管理;完善行政问责机制;加强法治文化建设,强化法治观念;健全科学民主决策机制;建立救济制度,完善救济体系等面。有代表还详细地提出将依法行政纳入政府绩效评估体系,用可量化的指标体系来衡量政府推进依法行政的力度、能力和决心,用量化指标和规范指标来衡量新福建建设的成效。

    二、新时期政府职能转变的要点

    当前我国政府改革已经进入了攻坚阶段,如何实现好地方政府职能转变成了政府改革的关键所在。与会代表提出吁,在新“情理法”观的视角下,我国政府要构建合情行政、合理行政及合法行政的“三位一体”,建立起一种具有中国特色的社会主义服务型、法治型政府,可以为地方政府职能转变中遇到的一些问题提供全新的思路。在传统公共行政向新公共管理转变的过程中,政府逐步转变职能和执政方式,不再仅仅是公共产品和公共服务的唯一提供者,政府购买社会组织公共服务是未来的必然趋势,需要从宏观制度设计与微观机制完善这两个层面来推动政府管理改革的突破与创新。

    在关于清单制度方面,许多观点提出,实施行政权力清单与责任清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化,建设法治政府的一个重要举措,是把权力关进制度的笼子里、套上责任的“紧箍咒”的重要保证。针对福建省“两单制度”的实施现状,从福州、厦门、漳州市实施情况的比较分析来看,福建省制定“两单制度”时应遵循程序制定规范化、分类标准统一化、权责体系完备化、权力督查常态化、权力运行公开化的策略。

    针对我国进入经济新常态这一特殊时代背景,相关学者提出,国家所构建的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制、所实施的治理庸官懒政举措,能够为这一时期维持经济中高速的可持续增长创造条件,能够有效减少我国基层政府行政体系运作过程中出现的行政不作为与行政妄为这两种极端状态,为行政适度化出现率的提高、经济新常态时期的持续发展创造条件。因而,在行政不作为、行政妄为、行政适度化这三种概念解析的基础上,需要对行政不作为和行政妄为两种极端状态展开有效的案例分析。

    而针对乡镇政府这一基层行政组织的职能转变,有代表也提出了具体的可操作性的建议:进一步理顺乡镇管理体制,科学定位乡镇政府功能,合理配置乡镇政府职能;强化服务理念,创新“三农”服务机制,完善公共服务体系;赋予乡镇履行职能必要的财权,加大财政转移支付力度,解决乡镇政府财力与支出责任不对称问题,使乡镇政府既有责又有权,确保乡镇政府有足够的能力保障公共服务;正确处理政府与市场、社会的关系,积极培育发展农村社会组织,承接政府职能转移,减轻乡镇政府负担。同时,加强乡镇编制管理,落实乡镇干部服务责任,解决乡镇干部待遇及发展空间问题,激发乡镇干部工作热情和提升服务水平,改进乡镇干部队伍工作作风,增强乡镇政府履职能力,从而巩固基层政权和促进新农村建设。

    另外,对于如何更好地推动新形势下的反腐工作和促进政府职能法治化,代表们普遍认为,反腐新常态对基层公职人员职业心态产生深刻影响,由“旧常态”向“新常态”转变的过程必然伴随着基层公职群体职业心态的起伏波动,复杂而多样,呈现出“畏”与“欣”、“拒”与“迎”以及“破”与“立”共存并立的矛盾态势,其中“为官不为”最为典型,表现为“不愿”作为、“不会”作为和“不敢”作为。因此,全方位、深层次探索反腐新常态下基层公职群体职业心态变化背后更深刻的行为逻辑和制度机理问题就显得十分重要。要实现对基层公职人员的有效激励,势必要在法治和激励的框架下进行,从化解现行部门利益法制化、创设有效激励机制、健全反腐机制和重塑外部环境等方面入手,实现个人、社会和国家的利益均衡、物质和精神层面并重以及激励内外环境的联动,从而调动基层公职人员的工作积极性并激发其廉政潜能。

    三、推进自贸区等重点领域立法

    推进新福建建设,立法是前提和基础。与会代表认为,要加强重点领域立法,重点做好完善市场经济、社会建设、民生保障、生态保护、军民融合、规范政府自身行为、促进闽台交流合作、推动中国(福建)自贸区建设、加快平潭综合实验区开放开发等方面亟需的法规规章的立改废工作。特别是在实现福建科学发展跨越发展、促进两岸经济深度融合、深度融入国家“一带一路”建设中,福建自贸区正承担着制度创新的重要“苗圃”和“窗口”,与国务院赋予福建的相关政策相对接,最大限度发挥政策溢出效应。

    自贸区的发展离不开法律体系的保障。有代表提出,自贸区的立法通过法律条文明确自由贸易区的地位、功能与作用,并通过各项政策法规为贸易区的投资、贸易的贸易化发展提供制度保障。需进一步完善“法律法规暂停实施制度”,国家事权的地方立法表达,负面清单制背景下国家安全审查制度的完善,自贸区内的相关制度的法律法规的完善等。同时,在分析福建自贸区的发展与战略定位的基础上,要立足于福建省的自贸区特点、对台特色以及海上丝绸之路与经济带的发展战略,研究福建省的立法特色,更加明确自贸区的立法地位,完善地方立法的中央事权表达;注重与完善负面清单管理模式;为制度创新提供法制保障;推动两岸关系的法制建设。特别是自贸试验区立法的区域经济针对性、自由贸易特殊性以及高度政策性的特点导致当前自贸试验区立法中公众参与主体多元化要求与当前立法主体单一、立法的高关注度与立法公开不足、立法的参与热情与当前公众参与渠道匮乏之间形成了巨大的落差。据此,许多代表给出的对策是:加快福建自贸试验区立法工作需要通过建立立法机关、利益相关者、法律专业人士、行业专业人士“四结合”的自贸试验区立法主体机制,完善自贸试验区立法的公开公告制度,拓宽公众参与自贸试验区立法的渠道、试行自贸试验区立法选择性全民公决制度等方法来促进公众对自贸试验区立法的参与,从而提高自贸试验区立法质量。

    四、加快应急管理法治化

    从2007年我国出台《突发事件应对法》至今,我国在构建突发事件应急法律体系上取得了一定的成就,但不可忽视的是我国仍然缺少突发事件应急管理的基本法律,《突发事件应对法》可操作性不足,应急法律规范执行不到位,应急管理法律运行机制不规范等问题制约着应急管理法治化的进一步发展。与会代表从“应急管理法治化”这一新领域展开讨论,论证了应急管理建立在法治基础上的必要性,从宪法和法律运行机制层面尝试提出应急管理法治化的发展路径。并建构起我国应急管理法治化的发展模型,该模型包涵三个主体维度(国家、社会和个人)以及两个发展层次(法治思想观念和制度安排),共计从六个维度上探讨我国应急管理法治化的发展路径。

    还有代表从行业性的应急管理机制的法治化入手,解析了危化品事故应急管理机制的完善及其法治化进程。一般而言,危化品事故除了拥有其他突发事故共有的属性之外,还因化学品特殊的属性而尤其自身的特点,化学品事故的应急管理存在灾情难以控制、救援难度大、社会影响恶劣、后果严重等特点。当前我国应对化学品事故的应急管理机制尚且存在不足,主要表现为应急预案缺乏实际演练、可操作性程度低,应急管理机制缺乏特殊性、忽视危化品属性,应急管理机制法治化程度低,缺乏必要的制度保障。危化品事故的影响之巨不容忽视,因此完善危化品事故的应急管理机制是当前应急管理机制建设过程中的必要选择。完善危化品事故应急管理机制要把握推动危化品事故管理机制法治化,其中推动危化品事故应急管理机制法治化将为应急工作提供制度保障,有利于推动危化品应急管理常态化,保障应急预案的针对性制定,有利于明确危化品事故应急管理体制,保障各方联动协调机制。〔福建省行政管理学会秘书处供稿〕


 

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