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建设依法行政体制与法治政府的生成轨迹


——中国行政管理学会2015年会暨“建立依法行政体制,建设法治政府”研讨会综述

文宏 赫郑飞


    中国行政管理学会2015年年会围绕“建立依法行政体制,建设法治政府”这一主题展开,会议征文共收到论文156篇,来自行政管理学界的专家学者及政府实务部门的同志,采取书面交流的形式,进行了广泛而深入的探讨。发言目录、发言文章均在学会网站上实时公布。现将其中具有代表性的观点综述如下:

    一、依法行政体制的本质内涵与原则

    狭义的行政体制,涵盖了政府的职能安排、组织结构以及权力控制机制等;聚焦于更微观的权力运行方式,行政体制集中体现在决策体制、执行体制、裁决体制和监督体制,以及中央与地方的权力分配过程之中。依法行政体制的核心本质是尊重宪法及法律的权威,以稳定的法律理性取代多变的人治手段,并试图在这一基础上形成科学民主的依法决策机制,建立决策反馈追踪制度,严格依照法定权限和程序履行职责;与此同时进一步完善和规范政府的自由裁量权,全面落实执法责任制,实现严格规范公正文明执法。

    对于依法行政体制的本质内涵,学者们一致认为,行政体制改革是一项牵一发而动全身的系统工作。行政系统的战略目标及行政体制运行的连续性与稳定性,直接影响行政体制改革成败;增进公共利益、提供优质高效的公共服务,是衡量依法行政体制建设的重要标准。目前,政府如何依照法律行使行政权力,确保宪法及法律的权威,不逾越法律规定的范畴,实现法治政府的构建。与会专家认为,受传统文化的制约,当前我国依法行政实践起步较晚,现阶段依法行政实践重点应关注以下方面:

    (一)法律优先,行政自由裁量权必须受法律控制。有学者指出,如何有效控制自由裁量权是依法行政体制建设的重要内容,确保各类行政主体依法设立;依法从事行政管理行为;严格履行法定职责;所有违法的行政行为承担相应的法律责任,诸如行政权力滥用、“越位”执法、行政不作为等行为,都必须予以追究。还有学者强调,行政实践中法律优先原则,意味着国家法律高于行政法规、规章,行政法规及部门规章不得与现行的法律规定相冲突,这样有利于保持依法行政体制的稳定性和统一性。行政活动的自由裁量权,需要依据国家法律规定与转型时期行政事务的复杂性综合认定,不得随意滥用,既保证行政主体处理复杂行政事务的灵活性,也应确保行政权力行使过程中须符合法律规定及执政为民的价值规范。

    (二)高效合理,程序正当。有专家认为,依法行政的要义并不仅仅要求依照法律完成,而是更加强调行政管理处置具体事务方面的高效合理,重点是提供高效的行政管理活动和优质的公共服务,确保行政人员的积极性与主动性,最大限度克服官僚主义作风,以期以较低的行政成本、资源消耗获得较好的行政效益和社会效益。还有学者强调,转型时期利益冲突的加剧,导致基层的行政机构需要直面更为复杂的具体事务,基层的依法行政实践,更加应该指向于行政人员的服务意识,聚焦于工作姿态与作风建设,以更加人性化的工作方式,解决普通民众生活中的实际问题、满足群众的公共服务需求。

    依法行政实践同时也要求行政活动必须遵循公平正义的程序原则,形成对公权力的有效制约,防止其被滥用。有专家对程序正当进行了充分地探讨,如实施行政公开,即行使行政权时应将法律依据进行公开;行政行为过程中有可能影响行为对象合法权利的阶段,应保障行政相对人参与和了解的权利;行政决定等不涉密的政务信息,应及时向社会公众公开。还有学者提出在依法行政实践中应大力推广三种回避制度,杜绝行政人员因私做出妨碍社会公平公正的行为,保障当事人的知情权、参与权和救济权,鼓励民众有效地参与政府活动,都可以在很大程度上对政府实现监督,从而与依法行政相互促进。

    (三)权责对等。有专家认为,权责对等原则是建设法治政府的内在要求。权责对等指各级行政主体及其工作人员享有的行政职权和行政职责、行政责任承担呈现出完整、均衡的状态。“责”既包括行政职责,如日常工作中所必须承担的义务,同时更包括行政责任,行政主体及其工作人员必须对其违法或不当的行政行为承担的法律上的责任或者法律上的不利后果。有学者认为,权责对等首先要求行政职权和行政职责要落实到每一个行政岗位。依法行政要求在进行岗位设置时应该明确界定规定行政职权权限以及规定行政岗位职责,没有无职责相伴的职权,也没有无职权的职责;其次需要限定行政权力的行使范围及行使对象,能够通过定量方式进行考核的可以引入量化指标,避免出现纠纷;最后需建立健全追责机制,细化问责主体及其权限范围、问责对象、问责事由、责任体系、问责程序等内容,使负责到底成为常态。

    二、依法行政实践中存在的问题及其成因

    专家们一致认为,经过多年依法行政实践的开展,各级各地政府部门依法行政的能力及水准有了大幅度的提升,法治政府建设取得了显著的成绩。然而,面对日趋复杂的行政环境,如何回应日趋多样的民众诉求,进一步推进法治政府建设,仍然是当前政府工作的重要任务。多位学者指出,当前政府依法行政建设同样也暴露出诸多问题,很多都可以归因于法治精神的欠缺及传统行政体制的弊端。对于依法行政实践中存在的重点、难点问题,学者们主要指出了以下几点:

    (一)法律的工具化使用与规范体系缺失并存

    主要体现为各级行政部门领导及其工作人员,并未真正将法治内化为自身的价值准则和行为规范,而仅仅是将其视为一种开展工作、进行公共事务管理的工具,这种对法治片面的理解很容易形成管理本位的思维定势,从而造成权力与责任不对等的格局,在很大程度上阻碍了行政工作人员树立服务意识;与此同时,尽管我国已经初步建立起了行政法制体系,但在一些关键领域、核心问题方面还存在相当的完善空间。

    (二)基层政府依法行政的动力明显不足

    有学者指出,当前基层政府定位更多地在于承担社会管理职能和保障基本公共服务,面对庞杂的事务性工作和复杂的民众诉求,责任重而权力可以运用空间有限,致使基层政府的行政权力张力不足,部门利益的考量以及官员个人晋升的迫切追求,加剧了行政权力的异化。还有学者认为,粗放的分权方式使得部门本位意识扩张,利益的纵向联合突显;行政权力利益化使得本应具有公共性的行政权力转变成可以进行交易的资源。如果仅仅依靠公共精神的塑造,而不辅以体制机制方面的改进,基层依法行政体制建设的动力显然难以大幅度改善。

    (三)行政权力运行规范化程度有待提升

    有学者指出,当前行政自由裁量权边界界定模糊,相应的权限及程序缺乏统一的解释和规定,导致行政机构在处置具体的公共事务时,往往夹杂部门利益与个人意愿,对行政裁量权做出“过度解读”,为权力寻租空间提供了温床,致使出现诸多行政不当作为的情形。而某些行政机构往往将自由裁量权作为此种不当作为的挡箭牌,极大地破坏了政府部门的公信力,阻碍依法行政体制的形成。除此之外,有学者指出,行政权力的碎片化也是阻碍其规范化运行的重要因素,多头领导、部门林立导致各行政机构时常出现“遇利相争、遇责推诿”的状况,“九龙治水”、有法难循等现象屡见不鲜,治理的碎片化格局作为历次政府职能转变的顽疾,破坏了行政权力行使过程中的合法性和合理性。

    (四)行政执法监督不力

    多位学者指出,行政执法监督不力是当前依法行政体制建设的重要阻碍因素。一方面,与行政监督机构缺乏必要的独立性有关,行政监督部门不能掌握人、财、物的实权,进而在资源利用上受制于监督对象,导致实际的监督工作缺乏主动性、和严肃性。导致行政监督对于不法行为的威慑性不够,监督力度偏软,监督机制的制约性和范围都十分有限,缺乏权威性。另一方面,当前行政监督大多属于事后追责,通常在不法行为已经造成一定的损失或社会影响之后才介入,不仅不能发挥监督本应具有的预防效果,还极易因其透明度低而使民众产生质疑、降低政府公信力,从更为宏观的角度来看长此以往必将阻碍法治精神的培育、阻碍依法行政和法治国家的建设。

    之所以产生上述困境,专家们也做出了自己的解读,认为造成上述困境的主要原因包括:政府职能定位不准,个别行政部门政企不分、政事不分,成为追逐部门利益的经济主体;行政权力集中,审批权限成为进行权力寻租的资源,行政决策缺乏必要的监督等。

    三、建立依法行政体制与深化行政管理体制改革、转变政府职能的内在联系

    行政管理体制改革需要通过各种形式的强势组合措施,采取简政放权、放管结合等手段,激发市场活力,释放改革红利,进一步促进法治政府的建设。学者们一致认为必须将行政管理体制改革与促进经济社会全面发展有机结合起来,赋予政府职能转变更为深刻的政治意义,明确政府职能转变作为行政体制改革关键着力点的价值属性。政府职能转变既是依法行政实践的必然措施,也是法治政府目标实现的重要抓手。从改革目标层面而言,行政权力的依法有效形式必须要与民众权利诉求的依法合理保障相结合,十八大关于建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求,为政府职能转变指明了方向,是建设法治政府与服务型政府的重要载体;从落实政府职能转变的技术层面而言,政府职能转变从根本而言是利益格局和权力关系的调整和重塑。因此,权责关系优化是政府职能转变的突破点。在实际工作中,应将国家治权和政府行政权责作为推动职能转变的着力点,从国家权力运行体系的本质层面推进权责调整,合理确定政府与市场、政府与社会关系,解决政府行为的越位、缺位甚至错位问题,政府职能的转型和优化、并以此为契机进而推动讲政治经济体制改革的进一步深化。学者们重点探讨了建立依法行政体制与政府职能转变的内在关联,具体可以概括以下几点:

    (一)深化体制改革必须具备正当性。正当性的首要表现是合法性。行政体制改革所面对的各种事务及其复杂,其推进过程必然会涉及艰难的利益博弈。唯有将体制改革与法制建设相结合,以法律的权威进行行为约束,营造公平正义的改革氛围,才能从根本上促进行政体制改革与经济社会全面发展的同步。行政体制改革必然涉及现有利益格局的调整,势必引发各种社会矛盾与冲突,法律作为维护社会公平正义的手段,代表着一种公正、客观、平衡的精神,在社会利益矛盾和冲突中保持中立的品质,有利于实现社会有序运行。

    (二)转变政府职能必须具备系统性。系统性意味着最大限度消除人治因素的消极影响。行政体制往往具备政治统治功能与社会管理功能,受传统行政文化的影响,传统行政体制更多地倾向于维护社会等级秩序,实现统治阶级的利益诉求。在组织形式层面,国家行政机构往往集中政治统治权力与行政管理权力于一体,各种功能交织、部门林立,导致官本位和权力本位思想根深蒂固。导致权力欲望膨胀,时常出现公权力被滥用的情形,领导者的意志往往可以凌驾于社会之上,危及社会良性运转。当前,法治逐步成为治国理政的基本方式,只有建设依法行政体制,以法治取代人治,运用法治思维和法律途径推进政府职能转变,以权威的法律取代随机的利益博弈,才能保证政府职能转变的系统性和稳定性;将政府职能转变纳入法治运行的轨道,推进政府职能的根本性变革,实现法治政府、法治国家和法治社会的长远目标。

    (三)行政体制改革和转变政府职能最终的落脚点在于构建以人为本的良善社会。以人为本、良善社会是行政体制改革和法治社会共同的价值追求,行政体制改革必须将维护社会公平正义、增进广大民众福祉作为价值导向;而以人为本的精神更是法治作为一种制度安排的终极价值追求。因此,无论是行政体制改革、还是作为其重要着力点的政府职能转变,其与依法行政具有相同的精神内涵。依法行政体制,客观上要求行政部门依法履行行政职能,将各级政府职能明确化、法制化,将职能履行方式规范化、强调权由法定、责由法定,争取将行政权力关进制度的笼子;同时,依法行政划分了政府与市场的边界,可以促使政府加快转变职能、减少对经济活动的干预、承担起更多的社会服务职能。

    四、法治政府建设中如何强化对行政权力的制约和监督

    脱离制约的权力必然走向腐败。建设法治政府,就是要尊重法律的权威,任何人、办任何事,都不得凌驾于法律之上,用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。在价值层面,法治政府以符合社会福祉的法律法规,作为获取、使用权力的依据,并对其自身活动进行有效评判;在执行层面,法治政府要求各政府机构及其行政人员,必须严格依照法律规定行使行政权力,将行政权力的行使至于严格的法律及价值体系之内。具体到对行政权力的制约与监督,有学者提出,未来应该继续从以下方面着手:在行政立法环节,通过完善立法工作机制,扩大并吸引公众有序参与,充分协调各方利益关系,严格法定程序进行立法;在规范行政决策环节,通过建立健全决策信息公开制度,增设民主科学决策程序和保障制度,实现行政决策的法治化和民主化;在行政监督环节,整合行政系统内部监督资源,强化监督的力度,形成监督合力,使行政权力与责任挂钩,切实做到有权必有责、用权受监督、违法需追究、侵权要赔偿,实现权责统一。

    行政问责作为一项对行政权力起到极强监督和制约作用的制度,也吸引了专家们格外关注。针对当前行政问责制度存在的问题,专家们提出以下几点改进意见:首先应扩大行政问责的范围,目前行政问责制度多是涉及突发事故、群体性事件等方面的事后追责,较少涉及政府未履行法定职责或不正确履行法定职能。问责制度作为一项政治制度和法律制度,有专家指出,其范围可以扩充至违反法定程序或法定权限的重大事项,如重大决策失误、违法制定规章命令、违规做出具体行政行为、不当引发群体性事件、政策执行不力、行政效能低下、监管不到位以及处置失当等。推动行政问责从单纯追究既有过错向重视对日常工作审查的前瞻性督查转变。其次,应进一步明确问责对象,根据权责一致、责任自负原则,将问责对象明确为行使行政职权的组织和个人,具体包括行政机关及其工作人员、被授权组织及其工作人员、受委托组织及其有关人员,在实际工作中,应该本着谁决策谁负责、谁主管谁负责、谁执行谁负责的原则进行问责。再次,区分行政问责的责任体系,将政治责任、法律责任、纪律责任、道德责任相区分,避免在个案中由于种种原因而造成责任混淆、小惩大诫,对问责制度的公正和权威造成负面影响。最后,要进一步规范行政问责程序,行政问责的具体程序可能会因行政问责主体、问责事件不同而有所不同,应梳理不同类型的行政问责情形,制定标准的行政问责程序,遵循公开、公正等基本原则,设立受理、立案、调查、审查、决定、送达、执行、救济等环节,确立不同环节的具体节点,辅以公众参与制度、回避制度等,推进行政问责制度的完善。

    在行政系统之外,必须充分考虑不断增进的民众参与公共政策问题的热情,回应公众参与的热情,引导民众有序参与,使之成为行政权力监督和制约的重要机制。有专家指出:为了保障公民有序政治参与,可以从以下几个方面入手:一是加大信息公开的力度,扩大政务公开的范围,将行政决策制定过程、行政行为相关法律依据等有关信息向公民公开,保障公民的知情权;二是规范政府的责任评价机制,通过公开听证、民意调查和咨询委员会等形式开放社会力量对政府监督的渠道,让民众有更多机会直接或者间接参与到行政权力监督机制中;三是有意识地开展公民教育活动,培养民众的社会责任感、普及民主法治的基本常识,增加民众法治实践的素养。除此之外,应充分发挥新媒体的优势,保障媒体监督权力,充分发挥舆论影响力,威慑潜在的行政不作为甚至行政乱作为行为。

    本次书面会议,各位专家学者深刻领会党中央关于建立依法行政体制,建设法治政府的精神,详细梳理理论发展脉络,关注社会实践热点,回应实际工作难点,就依法行政体制、政府职能转变、强化权力制约、法治政府建设等议题进行了广泛而深入的研讨,分析了当前依法行政实践中的重点问题与难点症结,提出了契合实际的政策建议,达到了书面会议的预期效果,取得了圆满的成功。


 

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